二、组织目标
目标是组织的构成要素之一，它是组织预定在一定时间和空间内所要取得的最后成果，或者是组织为之奋斗以争取实现的一种未来状况，也可以理解成是组织的一整套的价值标准。
(一)目标的功用与层次。1、目标的功用。目标是组织及其成员行为的导向坐标，是组织聚合力的内在源泉。从管理的观点看，目标的功用有1)促进组织结构和权责体系合理化；(2)建立考核的公平和客观的标准；(3)增强组织的协调能力和整合能力；(4)激发组织成员的工作热情和合作意识。2、目标的层次。目标作为组织的次级系统，本身又包含着一定的子系统，存在一定的结构。(1)从时间序列上看，目标系统可以分为长期-中期-后期目标；(2)从空间序列上看，可以分为整体-部分-个人目标；(3)从价值标准上看，可以分为社会-组织-团体目标；(4)从性质上看，可以分为综合-技术-心理目标，等等。组织目标系统一般可以分为三个基本层次:第一，总目标，也称整体目标，是由组织最高决策层制定并统帅全组织全力以赴的主体目标；第二，分目标，也称机关目标或部门目标，一般指政府之下各个行政机关的工作目标；第三，个人目标，通常指行政公务人员个人的工作目标。
(二)组织目标的合理化与特征
1、组织目标的合理化。组织目标反映一定的客观需求、客观制约条件与组织对这种需求和制约条件的认知程度，同时反映组织的决心和行为能力。认知程度愈高则组织目标设置愈合理。所谓组织目标合理化，就是比较准确和全面地反映了一定时空环境内的客观需求和组织决心的组织目标，一般而论，组织目标合理与否取决于四个方面认知程度和条件1)社会承认。这是衡量组织目标合理与否的主要标准，这意味着组织目标必须符合一定的社会需要或带来的一定利益，同时还必须符合社会生活的一般准则。(2)组织能力。目标直接反映组织对社会环境和自身能力的判断，尤其反映组织领导者的个性、学识和胆识。(3)团体状态。目标的合理性直接受制于组织所包含的若干工作团体的工作状态，团体目标的形成取决于组织的正式规定性和以利益为基础的对组织目标的认同。(4)成员意识。这主要表现为组织成员对组织目标的了解程度、理解程度、关心程度和参与程度。
2、行政组织目标的特征。主要有三个方面1)规定性。这种规定性集中表现为国家行政组织的目标由宪法、法律、法规及行政上级所规定，行政组织本身不得自行其是。(2)服务性。按照现代民主政治理论，行政权源于全体国民，因此，国家行政组织的一切目标都必须以全体国民的意志为转移，对社会公众负责，为大众谋求利益，即为全体国民服务。(3)复杂性。国家行政组织行为的对象和管理事务的普遍性、广泛性和自身组织规模庞大、部门横生、人员众多的特点，决定其目标的复杂性和多样性。
3、行政组织目标合理性的标志。主要有三个1)目标明确；(2)目标一致，是指组织目标上下贯通、左右联系、前后衔接，共同服从总目标；(3)目标组合，是指政府内部各级各类组织目标的层次性和差异性，并有机地组合为一个整体。
(三)目标管理。目标管理是一种化组织需要为个人奋斗目标的管理哲学，也是一种组织实施计划和控制的管理方法，其中心思想，就是要经由集体的努力及自我控制来完成机关的共同目标。
1、目标管理的概念。它是一种过程，是上下两级管理人员共同确定目标的主要职责范围的过程；是一种实施管理计划和考核的方法；是一种个人与组织的关系。
2、目标管理的性质。是以行为科学为基础的一种管理思想和管理方法，它强调管理人员应该由他所要达到的目标而不是他的上级来指挥和控制，即目标管理和自我控制，也就是说，应当用更严格、更精确、更有效的内部控制来取代传统的外部控制。目标管理还强调参与，认为只有本人参与并最终确认的目标，才能为组织成员提供持久的导向并调动工作热情。因此，目标管理是一种以激励代替惩戒，以民主代替集权的管理方式。
3、目标管理的实施。一般来说，成功地实施目标管理应当具备四个条件1)整个组织特别是各级管理人员，在理解的基础上对目标管理采取基本的支持态度。(2)各级管理人员应当比下级具备更高的协调、组织、领导能力和政策水平，以及订立目标的技能，以使目标恰到好处，有机配合。(3)实行以精神鼓励为主、物质奖励为辅的激励制度。(4)目标管理从组织的高层管理部门开始。
三、组织结构
结构是组织的基本属性之一。组织的性质不仅取决于它的构成要素，而且取决于它的结构方式。结构方式不同，即使要素相同，组织的性质也可能存在较大的差异。行政组织结构是机关组织各部门各层次之间依据法定规则所建立的一种正式的各种相互关系的体制。
(一)组织结构的性质。结构是组织的基本框架。它确定组织的总格局，描述和规定组织的法定权力、职责以及各种行为主体之间的相互关系。
1、结构与功能。结构是功能的结构，功能是结构的功能。结构具有功能才有意义，功能依据结构才能产生。因此，结构与功能相互依存、相互作用、相互关联、互为条件。结构产生组织的静态特性，功能产生组织的动态特性。
2、结构与职位。职位是结构的基本元素，是组织体制的联结点和支撑点。职位与职权、职责相联系，从一定意义上说，职权与职责只是职位的特有属性。职位的设置及其联结方式直接表现机关权力及其连带责任的分配形式，从这个意义上说，职位、职权、职责是一种一体化过程，三者以职位为基础形成正比例关系。在国家行政组织中，强调职位、职权、职责的非人格化和统一，并以此保证组织结构的稳定性和持久化。因此，职位、职权、职责的组合方式，实际上反映了组织结构的方式。
3、结构与模式。模式即典型的组织结构形态。成为模式的组织结构有1)直线集权制，即一种较早、较简单的金字塔等级结构，其特点是将组织的各种职位按垂直系统直线排列，是一种以行政首长完全行使行政权力作为组织动力和以指挥-服从关系为特征的结构形态。(2)直线参谋制，是一种在直线集权制基础上建立与行政首长相对应的参谋系统的组织结构(纳入一批具有某种知识、经验和机能的管理人员并赋予他们一定的职能)，参谋系统直接为行政首长服务，其影响和作用是通过其思想被首长采用而实现的(思想库)。(3)直线职能制，是在统一的指挥系统外，另设一套按专业化分工原则建立的职能机构(实施部门管理)。(4)直线综合制，是直线参谋制与直线职能制的混合体，其特点是在直线集权制的基础上同时设立直接向行政首长负责的参谋机构和职能机构。(5)直线分权制，比较流行的是项目型结构和矩阵型结构等。(6)多维结构，是一种大型化、复杂化组织设计的综合式结构。
4、结构与差异。主要指不同的组织有不同的结构和同一组织结构的前后变化，模式表现结构的共性，差异则反映结构的个性。
(二)管理幅度与管理层次。管理幅度与管理层次是组织结构的基本范畴。幅度构成组织的横向结构，层次构成组织的纵向结构，水平与垂直相结合构成组织的整体结构。管理幅度与管理层次是影响组织结构的两个决定性因素。在组织条件不变的情况下，管理幅度与管理层次通常成反比例关系，即管理幅度宽，则管理层次少，反之亦然。
1、管理幅度，又称控制幅度，是指一名主管人所能够直接领导、指挥和监督的下级人员或下级部门的数量及范围。决定管理幅度宽窄的主要因素一般有三个1)管理者与被管理者的性格、知识、专业、技能、才干、精力、经历、经验、习惯、性别、年龄、动机、作风等；(2)组织的正式规定，如规章、制度、规划、计划、程序、纪律、责任、待遇、惯例以及技术设备、氛围、人际关系、权力的集中程度等；(3)社会的总体发展水平、社会对组织的需求、社会道德风尚及意识形态，以及与组织有关的家庭或家族意志等。管理幅度与专业化的横向分工相联系，国家行政组织分工采用的基本标准主要有1)按功能划分，即将性质相同或相似的工作归类组成一个组织单位，由该单位全权负责处理这一类行政事务。(2)按程序划分，即按工作程序或设备技术标准组建单位。(3)按地域划分，即按自然、社会和历史条件划分行政区域，在此基础上组建行政单位，辖区一切行政事务均由其掌理。(4)按人或物划分，即以管辖对象(人或物)为划分标准组建行政单位。
2、管理层次。亦称管理层级，是指组织的纵向等级结构和层级数目。管理层次是以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为基础的。不同的行政组织其管理层次的多寡不同，但多数可以分为上、中、下三级或高、中、低、基层四级。前者如通用的部、局、处三级建制，后者如国务院、省政府、县政府、乡政府四级领导体制。
(三)行政组织体制。行政组织体制即行政组织类型，通常指行政组织各层级、各部门之间行政关系的法制形态。大致可划分三种类型:1、首长制与委员制。(1)首长制，亦称部长制或独任制，指行政机关权力交由行政首长一人负责，并同时承担全部领导责任的组织体制。(2)委员制，亦称集体制或会议制，指行政权力交由若干人组成的集体共同负责，并集体承担领导责任的组织体制。[委员制可参照:龚祥瑞著《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版第366-367页]。2、分级制与分职制，是纵横相交、相辅相成的两种体制。(1)分级制，又称层级制或系统制，指行政组织纵向结构的各个层级的工作性质相同，但管辖范围随层级下降而缩小的一种组织体制。组织的每一个层级在性质上都是普遍的和完全的，在范围上和领域上都是部分的和不完全的。指挥统一是分级制的精神。(2)分职制，又称职能制或参与制，指横向划分部门的组织体制。分职制的特征是将组织一定层级上的职能，按照一定的标准分配给平行的、不相统属的机关去完成，与分级制相反，分职制所形成的每一个部门，在性质上都是部分的和不完全的，在范围上和领域上却是普通的和完全的。技术分工是分职制的要义。3、分权制与集权制。(1)集权制，亦称独立制或完整制，指行政权力集中于上级，下级处于被动服从和严格受控地位，其行政行为基本上取决于上级指令的一种组织体制。(2)分权制，亦称多元制或分离制，指将行政权力较多授予下级的一种组织体制。分权与集权历来是一个重大政治问题，也是一大组织管理问题，所以它是有关行政研究的一个长期课题。
四、组织原则
组织原则是为行政行为提供指导的一种基本理论，是使行政组织长期稳定、有效和充满活力的一系列的一般性或共同性的规范和法则，是行政组织机关设置所应遵循的范例。
(一)组织原则的形成与意义。能够称为原则的规范和法则至少应具备四个条件1)理论前提，即原则必须建立在对一定客观事物或现象的普遍性的观察基础上，即实践是原则的前提。(2)理论概括，即原则应有赖于对一定观察所得的分析研究，进而进行理论概括，并以凝练的语言进行准确的理论表述。(3)理论规范，即原则应当具备相对明确的准确性和规定性，一般应附有原则的适用条件。(4)社会价值，即原则必须能够为实践提供一定的规范性指导，原则必须具有实用性，这种实用性就是原则的社会价值。
(二)组织原则的主要内容。1、L.P.阿尔福特的工商管理组织原则理论(P177)。2、L.厄威克的行政组织原则(P177)。3、M.韦伯的理想行政组织的原则理论:劳动分工的原则，层级节制的原则，公平合理的原则，职业训练的原则，法制的原则，职业化的原则，固定薪俸的原则，奖惩制度的原则。4、行为学派的组织原则:人格尊重的原则，运用非正式组织的原则，参与管理的原则，优化人际关系的原则，培养新型领导能力的原则。5、系统学派的组织原则:整体性原则，有序性原则，结构性原则，动态性原则，相关性原则，开放性原则，最优化原则，反馈原则。6、权变观的组织原则:一切以时间、地点和条件为转移。
(三)我国行政组织的基本原则。1、为民便民的原则，这是我国行政组织的第一的和最高的原则。2、完整统一的原则，完整，既指各种行政行为所拥有的行政权力在其职责范围内应当完整，也指国家行政组织的结构应当整齐划一。统一则主要指国家行政组织所特有的层级节制的组织关系，应当在事权确实、上下贯通、政令归一，同时按照各自的职守和功能实行有效的协作和配合，共同实现国家行政组织的大目标。3、权责一致的原则。4、精干效能的原则。5、依法行政的原则。6、适应发展的原则。
五、组织环境
每一个组织都是一个系统，每一个系统都只是一个更大系统的次级系统，更大的系统构成次级系统的外部环境。对国家行政管理而言，外部环境通常是指社会环境大系统。组织与环境之间通过彼此间的交互作用和互动过程，来影响对方的活动和行为，争取使对方服从自身的需要。组织不但受到外部更大社会系统的影响，而且受到内部更小结构的制约，组织内部诸因素的总和，构成组织的内部环境。内外环境的交互作用，共同作用于组织的总行为。
(一)一般社会环境。是指对包括国家行政组织在内的一切社会组织均发生影响或制约作用的宏观的社会因素之和，它直接关系到国家行政组织的总体目标、功能状态和管理方式，其内涵和特征主要有:1、文化；2、技术(物质基础)；3、教育；4、政治；5、法制；6、自然资源；7、人口；8、社会；9、经济(经济基础)；10、国防。
(二)特定社会环境。是指那些与行政组织的决策、转换和输出过程相关的更为具体的力量，或更为直接的因素。特定社会环境对组织的目标和价值系统、结构体系、技术系统、管理系统和社会心理系统都产生直接和具体的影响。在正常情况下，组织的宏观指导思想和总体战略反映一般社会环境的要求和制约，组织的管理制度、行为方式和策略思想反映特定社会环境的要求和制约。
(三)团体社会环境。社会组织或团体是当代社会的一种普遍的现象。组织社会化是民主政治的产物，在当今社会中，数不胜数的各种社会组织或团体共同组成了一个复杂的团体社会，国家行政组织正是处在这样一个团体和社会环境之中。组织的广泛性使其成为政府解决当代公共行政管理问题的关键之一，政府只有正确处理与各种社会组织或团体的关系，才能有效地达成自身的目标。政府与社会团体相互作用的方式大致有三类:1、国家行政组织从团体社会环境输入信息，经过内部转换，变为指示、规章、条例、意见、规划、计划等输出给社会。2、社会团体从国家行政组织输入信息，经过内部转换，以态度、需求、意见等方式求得国家行政组织的理解、协助和和支持。3、国家行政组织以公平仲裁者的立场、态度和方法来化解、调停、了结各社会组织或团体之间的矛盾，以维护社会的安定和基本的社会秩序，并以此实现各社会团体之间的有益互动。正确处理与社会团体的关系是国家行政组织适应团体环境、治国安邦艺术的一个重要标志，处理与社会团体之间的关系，则是现代国家行政组织社会管理职能的一项重要的和经常的任务。
(四)组织气候(氛围、风气)。组织气候是生态行政学的一个重要概念，它是指组织成员的个性、目标与组织目标融合一致的一种变化过程，也可以说是组织内部环境的一种较具持久性的特质或行为气象，它由成员的工作感情、态度、思想、精神等所组成并通过上述因素表现出来。组织气候是一种中介变量，它间接反映组织内部环境的内在特征和内部环境诸因素相互关系的模式。组织气候主要包括8个变数1)结构:个人感受到的组织的法规和纪律的程度，如放任或拘谨等；(2)责任，个人在组织中自主处理事务的程度；(3)风险，个人在组织工作中所面临的挑战性及其程度；(4)奖励，组织在奖励方面的公平程度与个人对所享受的待遇的满意程度；(5)人情，个人与组织融合程度，个人所感受到的他人所给予的关注、友情及社交机会和非正式组织的态度；(6)支持，个人所感受到的上司、同事和下级所给予的理解和协助；(7)冲突，个人所感受到的他人听取不同意见的程度；(8)标准，个人对组织目标以及组织所要求的绩效标准的重视程度。

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六、组织变革
国家行政组织由其性质、地位和功能所决定，既需要连续性和稳定性，又需要适应性和革新性。在当今迅速发展变化的社会环境中，组织唯有通过经常性的自我调整和革新，才能保持自身的一体化进程和履行社会职能。因此，变革是组织稳定的基础，是组织发展的动力，也是衡量组织自我净化、自我调控机能的重要标志。一般来说，变革是一种以法制为基础的严格组织行为。
(一)组织变革的动力与过程。1、组织变革的动力。组织变革动力的主要因素有1)环境，环境变化促进组织变革；(2)目标与价值观，目标与价值观变化促进变革；(3)技术，组织技术的提高促进变革；(4)结构，结构改革是组织变革的形式；(5)管理，管理思想和方式的变化要求组织变革；(6)社会心理，组织成员的动机、愿望、态度以及与此相一致的群体效应，对组织变革具有推动作用；(7)专家和专家群体，他们的丰富的系统化的知识、理论和方法，有助于推动组织的变革。2、变革的过程。可以分为几个阶段1)对组织的内外环境进行跟踪监视和分析研究；(2)找出组织的问题所在，认识变革的必要性；(3)确认变革的条件，尽可能克服不利条件和创造有利条件；(4)找到解决问题的方法，确定变革计划和制定测量绩效的标准；(5)根据已经确定的方案实施变革；(6)对照计划予以反馈和评价。
(二)变革的阻力与克服。1、变革的阻力。(1)利益差别；(2)习惯性；(3)认知模糊。2、变革阻力的克服。(1)创造和谐的变革气氛；(2)力场分析；(3)广泛的参与；(4)建立群体规范，即利用群体的准则、规范、压力和一致性意识来克服变革的阻力；(5)强制力；(6)利用个人威望；(7)讲究领导艺术和领导方式；(8)加强组织沟通；(9)加强革新性行为，公开表现出对变革所必须的新观念、新态度、新技术、新行为的充分肯定；(10)折衷妥协。
(三)成功变革的一般条件。1、组织所面临的情景压力已将组织推到非改不可的境地，除非改革，组织将无法继续生存下去。2、有计划的变革必须由组织管理部门来制定系统的规划和模型，这一规划和模型既要能适应当前的环境，又要能适应未来的变化。3、负责考察组织历史、现状和设计未来的人必须对变革承担责任，他们必须了解职工的需要并把需要最终反映到解决问题的方案中来。4、为避免重大失误破坏变革的进程和打击人们对变革的信心，应当首先在小范围进行变革实验，待取得成功的经验和失败的教训后，再向大范围推广。5、必须从组织外部引入一些新的思想和方法，以帮助组织内的人们开阔视野、活跃思想、启发创新思维，从而找到改善组织状况和提高组织收益的途径。6、组织的各级领导层和变革的主持者应当经常收集他人关于变革的新想法，并将自己关于变革的新想法介绍给他人，以实现相互促进。7、组织的管理人员应当准确而全面地了解和把握变革的阻力， 了解和把握主要矛盾所在以及各种阻力之间的相互关系。在此基础上根据阻力的性质和主要表现形式，正确地选择克服阻力的方法，以有效而巧妙地克服阻力，推动变革的不断发展。
思考题:
1、行政组织的涵义
2、行政组织的特征和基本要素
3、集权制与分权制的不同
4、行政组织的一般原则，我国行政组织的基本原则
5、行政组织的结构类型，管理幅度和层次的关系
6、行政组织的一般环境
7、行政组织的目标及目标管理
8、行政组织变革的一般条件

第五章 人事行政
学习本章重点掌握:人事行政的含义和作用；人事行政的发展过程；人事行政的基本原则；我国建立公务员制度的意义；我国公务员制度的基本内容。
一、人事行政概述
(一)人事行政的涵义。所谓人事行政，是指政府为达成其职能，推行其工作，通过一定的人事机关及相应的制度、法规、方法和手段等，对其所任用的国家工作人员进行选拔、任用、培训、奖惩、考核、调配、工资福利、退职退休等方面的管理活动。人事行政概念包括以下几个方面的要义:1、人事行政是指政府对其所任用的工作人员的管理活动，其范围仅限于政府系统内部。2、人事行政的内容主要体现为政府的人事管理机构通过相应的人事行政制度，对政府人事问题所做的规划、决策、组织、指挥、协调、调控等管理活动。3、人事行政的总体目标是力求政府中“人”与“事”的协调，是为了使政府中的人力资源得到充分利用，达到适才适用，人尽其才，事竞其功。4、人事行政的核心是行政人才的管理问题，包括取才、用才、育才和留才等环节，体现在实际运作中，包含更新、激励-保健、行为调控三个机制。
(二)人事行政的管理机构。人事管理机构是指主管或办理政府人事行政业务的机构。当代西方各国的人事行政管理机构，按照功能可以划分四个类型，即决策和综合管理型，协调和咨询型。监督和仲裁型，部门执行型。
人事行政管理机构类型
国别 决策和综合管理型 协调和咨询型 监督和仲裁型 部门执行型
美国 人事管理总署 劳工关系局 功绩制保护委员会 (略)
英国 文官事务部* 惠特利委员会 劳动仲裁法庭
文官特别庭 (略)
日本 人事院**
总务厅人事局 (略)
法国 行政和公职总局 公职最高委员会
行政对等委员会
技术对等委员会 行政法院 (略)
联邦德国 内政部人事司 联邦人事委员会*** 行政法院 (略)
注:*1981年，英国文官事务部撤销，原负责的编制定额、薪金年金等业务划归财政部，其余业务由新成立的管理与人事局承担。**日本人事院同时还具有监督仲裁功能。***联邦德国人事委员会还具有监督仲裁功能。
从上述这些机构与政府的关系看，可分为部外制、部内制、折衷制三种类型。部外制也称独立制，是指人事行政的管理机构设立于政府组织系统之外，不受政党和行政首长的干涉和控制，独立掌握整个政府的人事行政事宜。部内制是指人事行政的管理机构隶属于政府机关系统，是政府机构的组成部分之一。折衷制是指人事行政的管理机构，既有一些独立于政府部门系统之外，也有一些附属于政府机关之内。
我国的人事行政管理机构主要是依据干部人事管理体制设置的。建国以来的演变如下1)政务院人事局(1949.10—1950.11)；(2)中央人事部(1950.11—1954.9)；(3)国务院人事局(1954.9—1959.7)；(4)内务部政府机关人事局(1959.7—1969.12)；(5)文革期间内务部撤销，有关人事行政方面的事务移交中共中央组织部办理；(6)民政部政府机关人事局(1978.3—1980.7)；(7)国家人事局(1980.7—1982.5)；(8)劳动人事部(1982.5—1988.4)；(9)国家人事部(1988.4—现在)。
(三)现代人事行政的主要趋向及特征。1、主要趋向1)人事行政中出现政务官和业务官的分化，并对其进行分类管理。(2)由以恩赐官僚制和分赃制为核心的人事行政向以人才主义和功绩制为基础的现代人事行政演化。(3)从随意性很强的人治式的人事行政发展到系统化、规范化的法治式人事行政。(4)人事行政的范围日益扩大，出现了新的业务范围，如考任、培训、职位分类、保险、抚恤等。(5)管理方法由非科学的经验管理发展到崇尚理性和效率的科学管理。(6)人事行政由传统的重视通才发展到通才和专才并重。2、特征1)公平性，即人员进退、赏罚和升降以客观的法定的人才主义和功绩原则为标准。(2)公开性，即人事行政的全过程向民众公开，打破以前的隐秘性。(3)超然性，即人事任免和其他事宜，均以法规制度为依据。(4)适应性，即具有相当的灵活性和适应性。
二、现代人事行政制度:国家公务员制度
(一)西方国家公务员制度的概念。现代意义上的公务员制度，最初形成于西方资本主义国家，国家公务员制度的出现，是人事行政制度走向现代化的标志。在西方国家中，“国家公务员”一般是指通过非选举程序(主要是通过竞争性考试)而被任命担任政府公职的国家工作人员。
(二)西方国家公务员制度的基本特征。(1)实行职业常任制；(2)公共权力依附于公务职位；(3)贯彻用人唯贤原则；(4)实行功绩考核制；(5)对公务员进行统一管理；(6)注重专业技术人才；(7)讲究职业道德。
(三)西方国家公务员制度确立的标志。(1)标志之一是常任的职业公务员制的建立。常任的职业公务员制的建立，使政府中职业政治家和职业公务员得以区分(即政务官与业务官的区分)，职业公务员若没有重大过失即可永久留用，直至退休。(2)标志之二是公开考试、择优录用制的建立。这一制度的建立，给西方国家的政府工作带来了活力。一方面，考任制把政府工作人员的标准统一化，吸纳了大批社会精英人才进入政府工作，把公平竞争的机制引入到政府人事行政体系中；另一方面，考试任用制又保护着公务员集团的特殊利益，保证了公务员的统一来源及其共同的背景和基本相同的素质，以及由此带来的公务员之间的认同感和共同利益的认知，促使公务员队伍形成了强大的凝聚力。
资料:能力主义成为改革的价值取向——美国政府的人力资源管理。1994年，美国政府组织了由37个部门人员组成的人力资源管理委员会，并委托专业机构从事一系列专门研究，目的是提供成功的人力资源管理模式。这项研究的核心观点是:在一个信息爆炸和技术超常更新的新时代里，成功的组织视人力资源开发为取得高回报的必要投资。报告彻底贯彻了讲究效率的成本—收益观念，并对提高能力的培训进行了特别的设计。同时，它也把评估作为重要环节进行了详细的说明。报告认为，政府机构应该至少从三个方面对它的组织体系进行定期评估，包括1)自上而下——从管理的角度进行评估；(2)从中间层——职业化的角度进行评估，以确定办公室人员、技术人员和专业人员具有必要的治理能力适应他们的职业和专业的需要；(3)从雇员个体的角度进行的评估，因为他们的基本技能需要随工作部门的变化而变化。
在此基础上，政府部门对政府职业阶梯中不同层次的雇员，在他们的专业领域里所需要的特殊技能知识和能力进行了分析鉴定，并针对性地设计了培训对策。另一方面，经过在公务员中进行广泛的问卷调查，将不同层次甚至不同部门工作人员需要的工作能力开列出了一份清单，以作为公务员培训和自我提高的指南，而且按照公共部门追赶私营部门工作效率的要求与荷兰壳牌公司人力资源管理部的清单进行对比，结果非常吻合。
在这份清单里，所有政府工作人员都应该具备的基础能力一共有9项，包括口头讲解能力、书面交流能力、领导能力、解决问题的能力、自我导向的能力、技术能力、人际关系能力、灵活性和果敢性等；基层管理人员的能力共有5项，包括管理不同类别工作人员的能力、冲突管理的能力、人力资源管理的能力、团队建设的能力和影响谈判的能力等；中层管理人员的能力共有6项，包括创造性思维、计划和评估、顾客导向、内部管理、财务管理、技术管理等；高层管理人员人员的能力共有2项，包括洞察力、认识外部环境的能力等。当然，上级管理人员必须具备所有下层工作人员的能力，与那些能力“兼容”，这也是基本的要求。
评估和能力主义使公务员管理中效率追求成为中心目标。
资料来源:转引自傅小随《中国行政体制改革的制度分析》，国家行政学院出版社1999年版第209-210页。
三、我国公务员制度
(一)我国公务员制度的建立。1993年8月14日，《国家公务员暂行条例》正式颁布，标志着我国公务员制度的建立。
1、我国公务员制度建立的必要性。
资料:我国行政人才面临的四大挑战
挑战之一:国际经济的竞争。当今世界格局变化的显著特点，是从军事抗衡转向国际经济竞争，转向综合国力的竞争。在国际经济竞争胜败、兴衰的因素中，科技与管理是关键。根据世界经济政经发展态势和本国国情，各国制定以企业集团与企业为先锋(第一线)，政府为中流砥柱，学府和科研单位为后勤保障(第二线)的战略部署。在资源、设备、技术和人才大致相当的国家之间，管理水平的高低，可使其生产率相差30%以上。作为制定政策、间接调控、指挥第一线和第三线的政府，其管理和行政人才问题是竞争取胜的关键之关键。
挑战之二:知识经济时代。当今社会正在经历着由工业经济时代向知识经济时代的转变，经济运行方式特点发生变化，原来工业经济时代形成的行政适才模式渐渐暴露出弊端，人员知识结构与思维方式单一化、僵化、老化。
挑战之三:“小政府、大社会”时代。90年代以来，各国在公共财政压力的情况下，都在进行政策与执行分开运行，进行着市场化取向和分权化取向的实践，使政府变“小”。但是这种“小政府”并不是政府撒手不管，而是管住影响国民经济正常运行关键的极少数。这就对行政人员素质提出了更高要求。
挑战之四:中国经济体制改革。改革开放20多年，经济体制改革发生两大转变，一是由计划经济体制转变为社会主义市场经济体制；二是由粗放型转变为集约型的经济增长方式。这两个根本性转变，迫切要求政府行政职能发生转变，相关权力和利益要调整，政府官员观念与能力要提高。政府及其官员，必须加紧调适，包括观念、行政领导行为转变。行政责任体制与运行机制集约化转型，政府集约化转型是推进政府行政人才素质提高的动力。
资料来源:韩继志主编《政府机构改革》，中国人民大学出版社1999年版第339-340页。

2、我国建立和推行国家公务员制度的意义。(1)是适应建立社会主义市场经济体制，深化改革的需要；(2)是保障公务员勤政廉政的需要；(3)是我国干部人事制度走向法制化的标志；(4)是实现国家行政工作高效能的需要。
3、我国公务员制度建立的过程。(1)酝酿和探索阶段(1980—1983年)；(2)《国家机关工作人员条例》的起草和修改阶段(1984—1986年)；(3)明确提出建立国家公务员制度并进行试点阶段(1996下半年—1992年)；(4)正式确立阶段(1992—1994年)。
(二)我国公务员制度的特点。
1、基本特点1)体现了分类管理的原则；(2)引入了竞争激励机制；(3)强化了新陈代谢机制；(4)建立勤政廉政的保障机制；(5)建构法治运行机制。
2、我国公务员制度与西方公务员制度的区别。(1)从国家公务员的构成范围看，我国的公务员包括从中央到地方的各级政府首脑及除工勤人员以外的其他工作人员，而西方国家的公务员一般是不包括政府组成人员的。(2)从国家公务员制度施行的目的来看，我国的公务员制度是中国共产党的组织路线和人事制度的一个组成部分；而西方的国家公务员制度，强调保证政府工作的连续性，要求“政务官”严格分开，成为两个封闭的系统，并明确规定公务员对各政党保持“政治中立”，不准参与政治活动，实际是限制了公务员的部分政治权利。(3)从公务员参与政党的关系来看，我国公务员制度坚持党管干部的原则；而西方国家实行政党政治，两党执政或多党竞争，轮流执政，为了避免由于政党的更替造成政府工作人员大换班的混乱，它们强调公务员是一个独立的管理系统，不受政党干预，与党派脱钩。(4)从国家公务员与政府和公民的关系来看，我国的国家公务员是人民的公仆，一切行政活动必须坚持全心全意为人民服务的宗旨；而西方的公务员，相对公民而言是政府官员，相对政府来说是雇员，与政府是雇主与雇员的关系，经过一百多年的发展，西方公务员已成为一个特殊的利益群体，与政府相抗衡。公务员为了维护自己的利益，常通过公务员组织向政府提出要求，与政府谈判。政府设置专门的机构，协调与公务员的关系。(5)从国家公务员队伍系统来看，我国的国家公务员不是一个封闭的系统，政府机关的公务员与党的机关工作人员及企事业单位的人员之间，可以通过一定的程序相互交流，而且这种交流是经常的；而西方的公务员队伍本身是一个封闭的系统，一旦进入这个系统，可以终身任职，而其他行业的人员却难以进入这个系统。
(三)我国公务员制度的基本内容。1、职位分类制度；2、新陈代谢制度；3、激励约束制度；4、职业发展和保障制度。具体包括1)科学的职位分类制度；(2)公开竞争、择优录用的考试录用制度；(3)以功绩为基础的考核制度；(4)公平合理的奖惩制度；(5)系统化、正规化的培训制度；(6)严格有序的升降与任免制度；(7)健全的辞职辞退制度和退休制度；(8)规范的交流与回避制度；(9)全面的工资、福利与保险制度；(10)义务基础上的行为调控制度；(11)申诉与控告制度。
(四) 我国公务员制度目前已取得的成就及发展趋势。1、公务员管理体系初步形成；2、新的管理体制开始运转；3、公务员制度成效显著。
资料:我国公务员制度实施的状况、存在的问题分析
首先是公务员范围的准确界定问题。世界各国公务员范围的界定不尽一致，总体上看存在三种类型:一是以英国为代表的小范围型，主要指中央政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官；二是以美国为代表的中范围型，它们把中央政府机关中的所有公职人员都称作文官，但适用公务员法的只是事务官。同时美国公营事业单位的人员和国营企业的管理人员也属于公务员的范畴；三是以日本和法国为代表的大范围型，包括了中央到地方政府机关所有公职人员，以及国会工作人员、审判官、检察官、国有企事业单位的工作人员等。
我国的公务员界定是“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。”这种划分有三个特征:一是强调工作组织机构的行政性；二是体现我国政治制度的特点，一党执政，所以没有政务官和事务官的区分；三是薪金支付的来源不作为划分公务员和非公务员的依据。这种划分，理论上讲的通，具体操作中行不通。
其次，是制度本身的完善与成熟程度问题。这突出地体现在考核、工资和职位分类上。在考核方面:一是考核标准笼统；二是等次少；三是不称职人员确定难。在工资方面:一是与行政系统以外的人相比，工资关系不顺；二是在行政系统内部，基层公务员与工勤人员的工资关系不顺；三是公务员与公务员工资关系不顺，如县长与处长；四是大平台现象突出，职务工资是按工作年限7年、17年、27年、37年进行级差划分的，这意味着工龄悬殊在10年以内的工资水平同处一档。在职位分类方面:一是高职低就问题；二是非劳动职务问题；三是职位说明书与轮岗交流问题。
再次，是来源、选拔、到位三个系统存在缺失。如来源上报考的数量多，但质量差；客观条件限制多。在选拔上，考官队伍素质不高；考试手段单一；考试的科目科学性差。在到位上，人才无法正常流动，到位率差。
再其次，政治社会等消极因素制约问题。政府职能转变滞后，机构改革不到位；党政关系不顺，公务员管理体制矛盾重重；缺乏领导者的动力支持，原有的封闭性、神秘性和人治色彩，合某些人的胃口；缺乏良好的社会竞争氛围。
四、现代人事行政中的职位分类(略)
五、现代人事行政的更新机制:考任、退休与培训(略)
六、现代人事行政的激励—保健机制:考核、奖励、晋升和工资福利(略)
七、现代人事行政的行为调控机制:义务、道德、监督与惩戒(略)
思考题:
1、人事行政的要义，它在行政管理中的地位和作用
2、人事行政的原则
3、现代人事行政的趋向和特征
4、西方国家公务员制度的基本特征
5、我国公务员制度与西方的公务员制度的区别
6、我国公务员制度的基本内容

第六章 行政领导
学习本章重点掌握:领导及行政领导的基本概念；行政领导的职责与权力；行政领导者的素质；行政领导的方法与艺术；行政领导群体合理结构的内容及原则。
一、行政领导概述
(一)行政领导的涵义。行政领导是广泛领导现象的一种复杂的类别，一般来说，它是指狭义政府即国家行政机关及其各级领导人为主体的领导。关于行政领导的定义，学者们见解不一，但概括起来可以看到，领导是一种行为过程，是组织中主管职能的承担者在一定思想的指导下，通过一定的组织机构，依据有关的规章制度，行使其职权，运用各种方法和手段，有效地影响被领导者去共同努力，以实现既定的管理目标的行为过程。而行政领导则是指国家行政管理中的领导，是国家行政机关中主管职能的承担者依法行使国家权力，组织和管理行政事务所进行的行政活动的通称。其要素有1)行为主体，即行政领导者，包括个体领导者和群体领导者。(2)行为客体，即行政领导者的部属和行政管理的部分对象。(3)行为内容，即包括决策、指挥、控制、协调、监督、检查等行政活动。行政领导是国家行政管理过程中的关键环节，其作用的发挥程度直接关系到行政目标和国家职能的实现程度。
(二)行政领导权力的来源。领导权力就是能够使人服从或者能够改变他人思想、行为的力量，有人把这种力量称之为权威，有人则称之为权力。那么，是什么因素使得这种权威或权力得以建立呢？一般来说，行政领导权力的来源有以下几种:1、合法的权力，又称为法定的权力。指基于法定的地位或是组织的行为规范和命令，甚至于工作契约或非正式的协定所产生的权限。2、奖赏权，亦称奖励权。如果服从行政领导，可以获得奖励，包括物质的奖励和精神的鼓励。3、强制权，亦称惩罚权。指基于行政组织内各种法令、规章制度所表现的惩罚手段。4、专业知识权，又称为专家权。知识也是一种使人服从的力量。5、归属权，又称关系的权力。指行政组织中从属者与领导者之间，由于部属对领导者的认同或敬慕而服从行政领导，这种服从基于领导者具有的人格、才能及领导者对待部属的态度而定。
(三)关于行政领导的理论。可以归纳为以下几大类型:1、以人格特质为研究对象的特质理论。这种理论盛行于20世纪30年代至50年代，认为领导者必须具有一定的人格特质，才能成为成功的领导者。2、以客观环境为研究对象的情景理论。自50年代后，西方一部分学者着重研究领导者与其所处的客观环境之间的关系。3、以领导行为作为研究对象的互动理论。这一理论认为领导属于动态，是从整个组织的成员的交互行为过程中产生的。既然是交互行为，则不限于上级对下级的命令和服从的关系，领导不是权势的运用，而是一种影响力，谁能产生较大的影响力，谁便是领导者，而不一定是在机关组织中居于正式权力地位的人。4、以领导功能为研究对象的功能理论。这种理论特别重视组织成员的功能或专门技术，轻视组织中的领导权力和地位。
(四)行政领导的功能。学者们提出许多不同的观点，例如美国俄亥俄州立大学的学者认为有三大功能，即保持团体关系、达成团体目标、增进部属的交互行为。我国台湾学者认为行政领导的功能如下:协调；团结；激励；计划；授权；指导；沟通；管制；公共关系等。概括多位学者的观点，行政领导的功能主要有1)鼓舞部属的工作情绪；(2)维持工作纪律；(3)维持组织的完整；（4）指导机关达成行政目标；（5）保持组织对社会环境的适应。
二、行政领导的方式和类型
(一)行政领导方式。有两种分类:1、通常将行政领导的方式分为四种，即:（1）强制方式；（2）说明方式；（3）激励方式；（4）示范方式。2、根据领导的不同侧重点，可分为三类:第一，以事为中心的领导方式；第二，以人为中心的领导方式；第三，人事并重的领导方式。
(二)行政领导的类型。通常可以划分为三种，即:（1）领导者自决型，又称集权型。（2）部属参与型，又称分权型。（3）领导者放手型，又称放任型。
（三）行政领导方式及类型的运用。1、根据工作性质和内容的不同，采取不同的领导方式及类型；2、根据工作环境、工作机构的不同采取不同的领导方式及类型；3、根据被领导者素质的不同采取不同的领导方式及类型；4、根据上下级关系的不同采取不同的领导方式及类型。
三、行政领导者
行政领导者是行政领导行为的主体，一切领导行为无不与行政领导者直接相关，而有什么样的官吏，就有什么样的政府。
（一）行政领导者的涵义。概括地说，领导者是社会组织中主管职能的承担者，是在组织活动中负责决策、组织、指挥、协调和监督的人员，是实现领导活动的关键。行政领导者是指依照法律规定，通过选举或任命等程序，在国家行政机关中担任行政职务的人员。
(二)行政领导产生的方式。大致有1)选举制，即行政领导者由被领导者或被领导者的代表选举产生。(2)任命制，又称委任制，即行政领导者由上级领导者或上级机关根据个人或少数人的意志和标准任命产生。(3)考任制，行政领导者由专门的机构根据统一的、客观的标准，通过考试择优录用。(4)聘任制，临时聘用一些外部人员担任非常设性的行政领导职务。
现代行政领导者可分为两类，一类是公共行政部门的领导者，一类是非公共行政部门的领导者。公共行政部门的领导者又可以分为两类，一类是决定国家或一个地区大政方针，把握重大决策的高级领导者，他们与政治的关系极为密切，是政治型领导者。另一类是在国家大政方针和重大政策的指导下，决定、安排、完成本部门、本单位的行政事务的中低级行政领导者，他们不能脱离政治，但又不是政治的化身，是行政型领导者。这两类行政领导者产生的方式应当不同。政治型领导者应由选举和当选者委任产生，以代表民意，并具有较大的权威性。行政型领导者应主要由考试择优产生，以符合现代经济、科技和管理专业化、现代化的要求。非公共行政部门由于具有经济独立、集体性、合作性的特点，其行政领导者的产生应采取选举制、委任制及聘任制相结合的方式。
(三)行政领导者的素质。行政领导者应该具备比一般行政人员更高的条件，即具有胜任领导职责的素质。主要表现的以下几个方面:1、政治方面；2、品德方面；3、知识方面；4、能力方面；5、性格方面；6、作风方面。
资料:腐败的五大危害
“国家之败，由官邪也；官何以邪？宠赂赃也。”(《左传.桓公二年》)是故千古兴亡事，皆与官员之腐败有关。官吏腐败，失民心，激民怨，毁国家之基石，最终导致国家之衰亡。
我国现代化过程中出现的腐败现象，尽管在公职人员比例上不为众多，但其危害却十分严重，因之构成当代中国发展过程中的一大公害。何以称之为公害？可以从以下五个大的方面显示出来:
危害之一:社会资源的巨大浪费。腐败者将公共资源攫为己有，造成资金的外流和公共资源的流失；腐败使政府的发展计划不能完成，造成资源的浪费；腐败使政府管理的成本增加，造成资源浪费；腐败行为使外援资金不能真正用以发展的目的，造成资源浪费；腐败行为使外来投资者的信心受挫，阻碍投资来源。至于直接挥霍国家资财与玩忽职守，则是更明显的资源浪费。
危害之二:政府合法性危机。在现代社会，构成政府合法性的基础在于政府为民众提供优质的服务(政府的效率)和社会稀有价值与利益的公正分配。腐败使政府的效能降低和社会利益的不公正分配。由此，使公民对政府法律的权威表示怀疑，使政府的权威受到怀疑，对政府的公正性表示怀疑，从而引发发展中国家在传统向现代化社会转变过程中易出现的合法性危机。
危害之三:政府能力的削弱。腐败行为使政府的发展计划的实行受阻和不易推行；使政府的公共政策失真和调节失灵，特别是促使市场经济的政策变形，使政府的效率受到影响，使政府行政的代价或成本提高，腐蚀、影响甚至削弱行政工作人员的士气，降低人民对政府权威的认同和尊重，降低人民对政府的信心，鼓励一种不合作的态度。由上述因素综合作用，政府统治能力受到了削弱。
危害之四:诱发社会的不稳定。从历史上和世界各国的情况看，一个政府的腐败意味着一个政府的诞生。一个社会的政治稳定、政治秩序有赖于一个清廉的政府。腐败行为引发合法性危机，削弱政府效能，也在同时削弱着政治秩序的基础。从另一个方面来看，腐败行为导致社会财富的分配不公，使公民产生一种相对剥夺的感觉，这种相对剥夺感是政治暴力产生的主要因素。
危害之五:政治与社会风气的败坏。腐败是一种对公共守则的破坏。在基本的守则受到破坏的情况下，这对于遵守守则的人来讲，无疑是一种打击。当腐败的行为未受到打击反而受到人们的默认时，当高层人物腐化时，当社会中的人们感觉到不诉诸于腐败而不能获得服务时，当忠诚的人员受到腐败氛围的压力时，很难形成一个良好的政治风气。这种政治的风气对政府自身来讲，会产生一种扩大效应，即相互模仿和攀比，致使腐化现象扩散和蔓延。政府公职人员本应为社会之楷模。当这个楷模腐败时，同样也为社会树立的是腐败的形象。由此导致社会风气的败坏和社会道德沦丧。俗言说，村看村，户看户，一般群众看干部。干部如风，公民如草，风吹则草动。开放时代所出现的道德滑坡与沦丧，实与公职人员腐败有直接的关系。
由此观之，反腐败的成效将直接影响中国的长治久安与经济和社会的腾飞，其重要性不亚于中国现在进行的全方位的改革事业。
资料来源:张成福:《大变革》改革出版社1993年版。
(四)行政领导者的职责。1、行政领导者的职责和其行政职位、行政职权是统一的。行政领导者要有行政职位，要有行政职权，要履行行政职责。行政领导责任有两种1)法律责任，即行政领导者如果违反一般民法和刑法的规定，则由法院依据民法和刑法的规定予以惩罚；如果违反了行政法规所规定的义务和职责，则由行政机关或其他特定机构根据法规予以惩罚。(2)普通责任，即指行政领导者没有触犯正式的法律，而仅涉及职业道德和工作责任心的问题。履行行政职责，是行政领导者涵义的实质和核心，作为领导者，责任是第一位的，权力是第二位的，权力是尽责的手段，责任才是行政领导的真正属性。2、行政领导者职责的内容是非常丰富的，主要有1)负责贯彻执行法律、法规以及权力机关、上级行政机关的决定。(2)主持制定本地区、本部门的工作计划。(3)负责制定行政管理决策，决定行政管理工作中的重大问题。(4)正确地选拔、使用人才。(5)负责对本部门和下级行政机关的工作实行监督检查。(6)做好协调工作。

四、行政领导艺术
(一)行政领导艺术的涵义及特点。1、行政领导艺术的涵义。行政领导艺术属于领导科学的方法论范畴。具体地说，领导艺术是指行政领导者在行政领导活动中，为有效地达到行政领导目标而灵活运用的各种技巧、手段和特殊方法，它是领导者智慧、学识、才能、胆识、经验的综合反映，是领导者的素质、能力在方法上的体现。2、行政领导艺术的特点。(1)多样性和灵活性。由于领导艺术的非规范性和非模式化，使它在实际的领导过程和领导活动中，常常表现出多样性和灵活性。(2)特殊性和偶然性。行政领导艺术是在特殊条件下，领导者采用的解决问题的特殊方式和手段，高超的领导艺术往往在特殊性和偶然性的事件中得到不平凡的显示。(3)科学性和实践性。从表面上看，领导艺术具有偶然性、特殊性和灵活性，似乎是领导者灵机一动采取的，没有什么科学性。其实，领导艺术是科学理论和实践经验相结合的产物，是建立在科学基础之上的。杰出的领导者都是既具有大量的科学知识，又善于运用领导艺术，只有把领导艺术建立在科学的基础上，才能运用自如。
(二)领导艺术的内容。1、从其发生作用的范围和产生影响的大小来说，领导艺术可分为三种1)总体性的领导艺术，这是指对全局成败产生直接影响的综合性领导艺术。(2)局部性领导艺术，这是指为实现某一总体性目标而采取的机动灵活、随机应变的领导方式和方法，它影响到局部工作的的效果，对局部工作进展的快慢和成败，都起着重要的作用。(3)专业性的领导艺术，这是指在日常生活中，领导各项具体专业工作的艺术，它影响着专业工作的效果。2、从领导艺术的指向来看，也可分为三种1)处理人际关系的艺术，其一般原则是:对待上级要争取支持；对待同级要争取配合、协调；对待下级要充分发挥其主动性、创造性。(2)运用时间的艺术。(3)工作方法上的艺术。
(三)行政领导艺术的运用。运用方式主要有:1、突出重点，兼顾一般。做到中心突出，统筹兼顾。2、全力抓大事。对领导者来说，重要的是要有全局眼光和战略眼光，在大事方面精明，全力抓好大事，决不可陷于琐碎的事务中。3、专心务本职。应该专心致志地做好本职工作，不要超越职权，管不该管、管不了、管不好的事情。4、注重抓关键。关键环节不一定都是大事但却是实现整个行政目标不可缺少的环节。5、善于用人。
资料:我国古代关于用人的言论
1、关于人才的重要性:
管子曰:“夫争天下者，必先争人。明大数者得人，审小计者失人，得天下之众者王，得其半者霸。”(《管子.霸言》)
孙子曰:“夫将，国之辅也。辅周则国必强，辅隙则国必弱。”(《孙子.谋政》)
墨子曰:“是故国有贤良之士众，则国家之治厚；贤良之士寡，则国家之治寡。故大人之务，将在于众贤而已。”(《墨子.上贤上》)
李世民:“朕贵为天子，所乏者非财也。但恨无嘉言可以利民耳。与其多得数百万緡，何如得一贤才。”(《资治通鉴》卷194)
朱元璋:“鸿鹄之远举者，为其有羽翼也；蛟龙之能腾越者，为其能有鳞鬣也。人君之能致治者，为其有贤人而为之辅也。”(《明史.选举志》)
2、关于人才的选用:
管子曰:“君之所审者三:一曰德不当其位，二曰功不当其禄，三曰能不当其官。”(《管子.立政》)
孔子曰:“以貌取人，失之子羽。”(《论语》)
荀子曰:“口能言之，身能行之，国宝也；口不能言，身能行之，国器也；口能言之，身不能行，国用也；口言善，身行恶，国妖也。治国者，敬其宝，爱其器，任其用，除其妖。”(《荀子》)
韩非子曰:“内举不避亲，外举不避仇。”(《韩非子.说疑》)
曹操:“唯才是举，吾得而用之。”(《三国志.魏书.武帝纪》)
诸葛亮:“问之以事非而观其志，穷之以词辩而观其才，咨之以计谋而观其识，告之以祸难而观其勇，醉之以酒而观其性，临之以利而观其廉，期之以事而观其谋。”又曰:“知人之长，知人之短，知人之长中短，知人之短中长。”(《诸葛亮全书.七观》)
《新唐书.选举志下》:“一曰身，体貌丰伟；二曰言，言辞辩证；三曰书，楷法遒美；四曰判，文理优长。四事皆可取，则先德行，德均以才，才均以劳。”
五、行政领导的群体结构
政府行政领导存在并表现为一个由行政领导职位所组合成的领导者群体。行政领导的群体结构长期以来一直是关于行政领导有效性的重要研究范畴。
(一)行政领导群体结构的涵义及意义。行政领导群体结构是指由行政机关的领导成员所组成的群体，是为了达到特定目标、具有多种功能的整体。它是依照国家法律的规定，经过国家权力机关批准后建立的，有法律规定的任期限制。行政领导的群体结构是行政领导活动的主体，是行政管理活动的组织者、指挥者和协调者。实践表明，在行政机关内部，能否建立起一个坚强精干的行政领导群体结构，能否充分发挥行政领导群体的整体效能，是关系到全局的根本性问题。低劣的行政领导群体结构的症结，往往不是由于其组成人员的个人素质较差，二是成员之间的组合失当，造成整体实力的内部消耗。
(二)行政领导群体结构的合理形式。其合理的形式是指，在行政领导的群体结构中，各种不同素质、经验、年龄和各种不同专业、知识的人才，按比例的有机结合。要使其形式合理，就必须从行政领导活动的实际出发，充分考虑到完成行政目标的需要，对行政领导的群体结构进行组合。一般来说，行政领导群体结构的合理形式主要有以下几个方面:
1、年龄结构。(1)任何一个行政领导群体结构的年龄结构都应该是梯形的，而不是平面的。一般应是老中青合理搭配。(2)不同层次、不同类别的行政领导群体结构应该有不同的年龄格局。如越是高层，年龄构成应相对高一些。(3)保持正常的更新，实现行政领导群体结构的动态平衡。
2、知识结构。知识结构是指将具有较高的文化知识和专业知识水平的领导成员进行合理组合，达到互相补充，使整个行政领导群体结构成为具有综合业务能力的整体。群体结构应具备的知识结构的内容包括1)基础知识厚实、全面、新颖。(2)专业知识水平较高。(3)不同级别和类别的行政领导群体结构，在知识水平和专业水平上要求不同，一般说来，层次越高的机关，其领导成员的平均知识水平应该越高，科技专业程度越高的机关，其领导成员的专业知识水平应该越高。
3、智能结构。智能是指在工作中运用各种知识分析问题和解决问题的能力，行政领导群体结构的智能结构是指不同类型智能的领导成员之间的协调组合。人们的智能不仅在水平上有高低之分，而且在类型上也有区别，因此，在建立行政领导的群体智能结构时，既要考虑到领导成员之间智能水平的合理配置，更要注重领导成员之间智能类型的合理配置。一般来说，在行政领导群体结构中，既要有富有远见卓识、善于分析综合、有决断魄力的主要领导者，又要有足智多谋、善于谋划、深思熟虑的智囊人物，既要有善于识才、爱才、用才的具有组织人事工作能力的人才，又要有兢兢业业、埋头苦干的实干家。
4、作风结构。工作作风既同个人的思想品质、工作态度有关，也与个人的性格、气质有关。有的人性格内向，有的人性格外向；有的人魄力大但却粗枝大叶，有的人谨小慎微但能深思熟虑；有的人敢做敢为但却目中无人，有的人虽有自知之明但却缺乏力争上游的精神；有的人再三而求创新，但却欲速则不达，有的人持重而求稳妥，但却墨守成规；有的人严肃有余，活泼不足，有的人幽默风趣，平易近人等等。如果行政的群体都由一种性格的人组成，即使其思想品质和工作态度无可挑剔，在整体上也难以形成既生动活泼又扎实紧凑的工作作风。所以，在建立行政领导群体结构时，要考虑到领导成员性格上的差异性，领导成员绝不能是同一性格的人，要注意他们在性格方面的互补。
(三)行政领导群体结构优化组合的原则。(1)要从着重考虑领导成员的个体素质转移到重点考虑领导成员的最佳组合。(2)要从着重考虑年龄、文化知识等静态组合转移到重点考虑性格、气质等动态组合。(3)在选拔行政领导成员时，要从全面要求转到因岗位不同而有所侧重。人的才能是各异的，要量才使用。(4)既要重视配备和调整行政领导成员，也要注重加强行政领导群体结构的建设和培训。行政领导群体结构不是一成不变的，处于动态中，其最佳组合是相对的。
思考题:
1、行政领导的概念
2、行政领导的方式与类型
3、行政领导者的基本素质
4、行政领导艺术的特点和内容
5、行政领导群体结构的合理形式及其优化组合的原则

第七章 行政决策
学习本章重点掌握:行政决策在行政管理中的重要意义；行政决策的主要模式；行政决策的一般过程；行政决策体制及其运行优化的内容；行政决策的基本方法。
一、行政决策概述
(一)行政决策的涵义。学者们的观点不同。按照行为科学学派西蒙的分析，包括:第一，它是一种行为，一种过程，而不是一种结果。第二，它是一种选择的过程，是人类在实施一项改造自然和社会的实践活动之前，对多种可能的行为取向的一种判断和选择。综合各种学派的观点，可以概括为:行政决策是指国家行政机关工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定的目标，根据一定情况和条件，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量有关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务，作出决定。
(二)行政决策的特征。国家行政管理的权力运行的特殊性，决定了其有别于其他决策形式的特征1)行政决策的主体是具有法定行政权的国家行政机关或在国家机关中占据合法职位的政府官员。(2)行政决策的内容涉及各个领域的广泛的社会公共事务的管理。(3)行政决策的结果表现为国家的政策或法律、法规，具有特殊的权威性、强制性和普遍的约束力。(4)行政决策决定着社会价值的分配，各种社会政治力量都会对它施加影响，因而行政决策过程是权力运用的政治过程。
(三)行政决策在行政管理中的地位和作用。行政管理具有多种功能，其中行政决策是最重要的、主导性的一项功能。行政决策是行政活动的先导，一切行政管理过程和行政行为都离不开行政决策。行政决策是行政管理成败的保证，因为它在行政管理中占据核心地位。行政管理是围绕着行政决策的制定、修改、实施和贯彻而进行，行政管理总是通过一定形式的行政决策来实现。行政决策贯穿于行政管理的全过程和全部实践。这就决定了它在整个行政管理发展中起决定性的作用。
(四)行政决策理论的发展(略)
(五)行政决策的种类。1、按照决策主体在决策权力系统中的地位，可以把行政决策分为高层决策、中层决策和基层决策。2、按照决策主体的人数和决策权力分配的情况，可以把行政决策分为群体决策、集体决策和个人决策。3、按照所要解决的问题的范围和重要性，可以把行政决策分为战略决策和战术决策。4、按照决策者的思维反映模式，可以把行政决策分为理性决策和非理性决策。理性决策指在作出决定之前，根据所拟定的决策目标，收集充分的信息，分析各种可能的选择，拟定多个决策方案，经过科学论证，然后予以抉择的过程。理性决策表现了人类充分运用思维能力和各种可能手段，选择合理方案的追求。非理性决策则指在遇到疑难的决策问题，难以作出决断时，例如决策者无法客观判断决策问题，或决策方案之间没有明显的优劣差异，或者决策问题需要决策者迅速反应，没有收集信息、充分论证的机会等，决策者就可能依据自己的猜测、习惯反应、条件反射、本能反应等非理性的心理因素去抉择，或者盲目遵从权威的分析意见去作出决断。5、按照决策权威的性质，可以把行政决策分为传统权威决策、超人魅力型决策和理性权威型决策。6、按照决策问题的性质，可以把行政决策分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策。7、按照使用的决策方法的先进程度，可以把行政决策分为经验决策和科学决策。8、按照决策的时间先后，可以把行政决策分为原有决策和追踪决策。

二、行政决策体制
(一)行政决策体制的概念。行政决策体制有两个构成要件:一是决策权力。决策权力可以定义为一种法律权力，它或者是在一系列可能行动中作出选择的权力，或者是影响决策者，推动他去选择自己所偏好的某一行动的权力。决策权力会从各个角度进行分化，如纵向分化和横向分化，向决策者和决策参与者等。二是决策主体，决策者与决策参与者共同构成决策主体。所谓行政决策体制，就是决策权力在决策主体之间进行分配所形成的权力格局和决策主体在决策过程中的活动程序的总体制度体系。
(二)行政决策体制的类型。1、集权制模式和分权制模式。2、个人决策模式和集体决策模式。
资料:历史上出现的公共决策体制类型
类型 最高决策权归属 最高决策者(集体/个人) 主要存在时期 主要存在地点 主要决策方式
原始民主制 氏族等原始组织全体成员 全体会议 原始社会时期，现代 各原始氏族部落、古埃及等 合议
神权制 神 僧侣、宗教领袖(个人) 古代、现代 现代海湾伊斯兰教国家(如伊朗) 独裁
君主制 神或专制君主 由宗教或传统产生的皇帝(个人) 古代、近现代 中国封建王权国家、现代君主制国家(如沙特) 独裁

议会制 总统议会制 名义上是“人民”，实际上是资产阶级总统 议会(集体)
总统(个人) 近代、现代 美国等
内阁议会制 议会(集体) 英国等
委员会议会制 议会(集体) 瑞士等
人民代表大会制 人民 全国人民代表大会制大会(集体) 中国 合议、民主集中制
法西斯制 法西斯国家 政党领袖、国家元首(个人) 意大利法西斯、德国法西斯 独裁
军人独裁制 神或君主或人民，实际上是独裁者个人 军队首领(集体或个人) 各军人专政国家 独裁
资料来源:伍启元:《公共政策》，香港商务印书馆1989年。
(三)行政决策体制中的咨询权力。在现代，对重大问题作出正确决策所需要掌握的知识、信息量、使用的先进手段，是过去无法比拟的。这样，现代决策者所要解决的决策问题，所承担的职责与他们的知识和能力之间的差距越来越大，要弥补这个差距，就必须开发社会科学家、自然科学家等各领域的专家的智慧，把他们的智慧有效地纳入到决策过程中，使他们的智慧同决策者的智慧和权力结合起来。这样就产生了咨询因素的权力和功能问题。咨询因素具有多种功能:1、预测功能；2、分析功能；3、设计方案的功能；4、论证功能。现代各国为了提高决策效能，普遍在政府系统内建立了由各类专家组成的幕僚机构；同时，在决策系统之外，还建立了以社会科学研究机构为主体的决策咨询机构(思想库)。
(四)行政决策体制及运行的优化。行政决策科学化；行政决策民主化；行政决策法制化。
三、行政决策过程
(一)行政决策的分析模型。1、理性决策模型。2、系统分析模型—政策为系统的产出。3、渐进决策模型。政府决策过程为渐进调整过程的根本原因是1)社会有不同阶层和利益群体组成，他们的目标和政策要求各不相同，政府为保持社会稳定和获得支持，通常需要采用渐进决策模型；(2)政治上的权宜之计，特别是引起极大损益的政策决定引起冲突时；(3)政党与政治领袖对基本国策看法基本一致，仅需要对某些政策做渐进性修改；(4)转轨的困难；(5)技术上的困难。(可使用下面表格中的资料:戴高乐渐进决策的例子)。4、团体决策模型。
资料:戴高乐将军处理法属阿尔及利亚问题
1958年6月，戴高乐将军在法国再度当政，当时他面临一个极其棘手的问题，这便是法国殖民地之一阿尔及利亚的归属问题。戴高乐当时一方面鉴于阿尔及利亚使法国军队牵制过多，另一方面鉴于世界人民对法国的谴责，他明智地下决心要从阿尔及利亚的死胡同中摆脱出来。但他明白，过早暴露这个意图，不仅会受到他的政府的攻击，而且将失去以前许多支持他的受大国沙文主义及狭隘民族主义影响的法国军队和人民，这会使他丧失不久前取得的权力，因此，他把最终意图秘而不宣，采取渐进主义策略，决定先从舆论上打开缺口。他到阿尔及利亚去演讲时，已经不再用“法属阿尔及利亚”这个说法，也不用“一体化”一词。当有人提出要求阿尔及利亚和撒哈拉完全合并时，他大发脾气。他不时地暗示阿尔及利亚决不是受他国永久统治的，阿尔及利亚将来可以有选择余地。为了削弱极端分子的势力，他在组织上也采取了措施，他命令法军驻阿尔及利亚总司令萨郎将军禁止军官在阿尔及利亚普选中当候选人，而且又使萨郎将军及许多军官调离阿尔及利亚。他释放了7000名阿尔及利亚俘虏，对阿尔及利亚民族解放阵线的领导人采取宽容政策。在各省的多次演讲中，戴高乐不断暗示他的阿尔及利亚政策。1959年9月，在一次达数百万人听众的广播和电视讲话中，他终于冒险公开提出在恢复和平后4年内阿尔及利亚人自决。由于广大民众与士兵都经过了反复思考，都有所准备，因此感到理解。虽然不久法国军队中有一些强硬分子发动了叛乱，但也被迅速镇压下去。大约经过4年之久的渐进努力，1962年阿尔及利亚经过全民公决终于宣布独立。
资料来源:孙钱章主编《现代领导方法与艺术》，人民出版社1998年版第64-65页。
(二)行政决策的一般过程。1、按阶段划分，一般经过以下几个阶段1)情报活动阶段——发现问题和确定目标。(2)设计活动阶段——拟定决策方案。(3)抉择活动阶段——选择最佳方案。2、按步骤划分，一般也可以概括为以下几个步骤1)决策问题的界定；(2)决策目标的确立；(3)决策方案的设计；(4)决策效果的测定；(5)决策方案的选择。
四、行政决策的原则和方法(增补)
(一)行政决策的原则。(1)目标性与系统性原则；(2)信息与预测原则；(3)可行与优化原则；(4)严密与明确原则；(5)时效性原则；(6)合法性原则。
(二)行政决策的方法。行政决策是一个方法序列。行政决策的方法举例1)信息收集方法；(2)决策方案设计方法；(3)决策方案的评估方法。
资料:政策分析研究中的定量分析法及技术的范围十分广泛，美国学者R.M.克朗在《系统分析和政策科学》一书中，对这些定量分析方法及技术进行了分类。他根据决策类型的不同将定量分析技术分为两类，即确定型的分析技术和随机分析技术，下面的表中介绍了与之相适应的政策模型、应用范围和基础知识。
确定型分析技术是指那些可用于只有一种势态，并在做出可接受的假定之后其变量、限制条件、不同的选择都是已知的、确定的，按一定的统计置信度可以预见的方法或技术。
确定型的定量模型、方法和技术
模型、工具或技术 应用 基础知识
线性规划 解决在商业、交通、库存、建筑、后勤及网络中的配置、分配和优化问题 计算机科学、敏感性分析、代数解法、单纯形表、经济学
排队论 人或事物或事件的等待服务问题 蒙特.卡罗法、模拟、统计学
规划管理技术 生产和建设计划 PERT(成本和时间)、CANTT图、网络分析(CPN)、决策树
马尔柯夫分析 销售经营、预测 矩阵代数、经济学
对抗分析 商业、心理学、国防研究 博弈论
质量保证 工业、国防 科学、技术
损益分析 资源分配 经济学、统计学
资料:随机分析技术是应用于不确定型或风险型决策的分析方法与技术。当存在一个以上的态势，并且需要估计和确定每一种可能的状态时，就要碰到随机模型问题。
随机定量模型、方法和技术
模型、工具或技术 应用 基础知识
动态规划 在生产、配置活动中的多阶段决策 计算机科学和概率论
计算机模拟 系统内部的相互作用 计算机科学和蒙特.卡罗法
随机库存率 需求或提前时间时随机的情况 概率论和期望值统计量
随机模型 计算机系统转换的概率 矩阵代数、微积分
取样、回归、指数平滑 大总体的问题解 统计学和概率论
贝页斯定理 条件概率下的预测、相关和因果分析 代数、概率论以及有关先验概率的知识
损益分析 资源分配 经济学和统计学
决策树 系统行为 代数和统计学
资料来源:R.M.克朗:《系统分析和政策科学》，北京商务印书馆1986年第83-84页

附录:行政决策案例
沈阳市2001年9月出台了一项政府令:如果因为行人违章而司机没有违章，则司机撞人不负任何责任。这就是被俗称了的撞了白撞。此举引起强烈反响，中央电视台几档节目皆有涉及。在广州，也曾一度讨论实行同类法规。以下提供6种说法，供大家参考:
1、交警说:在交通法规和设施的保障下，各类交通参与者都是平等的交通出行关系。车辆行人要各行其道，处理交通事故要以责论处，这是我国各交通法规中明确规定的原则。这之所以引起反响，说明了一个法与情的关系问题。但它是不公正的。这项措施出台后，交通事故大量下降，取得了很好的社会效果。
2、司机说:早就应这样干了。做司机的不怕红绿灯，最怕路上老是有人。行人可能不知道有的司机为了他们，连命都搭上了。再说，撞了白撞的目的是让人注意交通规则，实现车速的提高，而不是让司机到处撞人。
3、步行者说:现在总是把塞车的原因归结到我们行人身上，总以为是行人乱闯马路才造成塞车，我认为不是行人问题，而是路口设计不合理。即使是行人不遵守交通规则，也是逼良为娼。你司机把原来属于我的时间和路都占了，到头来还说我不守规矩，要把我撞死，简直是簧天下之大谬。
4、观察家说:在我国，在处理“公平与效率”问题上，多是社会弱势阶层先付出牺牲。在现代社会中，无论什么法令法规，其本意都不能少了两条:有助于城市经济的发展；同时让广大市民阶层满意，而不是让他们惊恐。
5、法学家说:民法通则123条明确规定，“从事高空、高压……高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任；如果能够证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任。”由民意机关制定的这一法律体现了法律的理性。立法者在此强调救助弱者，平衡各方利益的理性被执法者修改，成为了弱者迁就强者。立法的理性被司法和执法的非理性所修改，导致法律的公平和正义不能实现，在我国有太多的个案。
6、外商说:在加拿大，行人在路上永远拥有第一权利，这是法律，每个司机在拿驾驶执照前都必须知道这一点。只要是司机撞了人，就得负全部责任，只有一种例外，就是司机有足够的证据证明被撞的行人是自杀。分析责任是撞车时才会干的事。
对沈阳市政府的这一决策，试作评析。
思考题:
1、行政决策在行政管理中的地位和作用
2、行政决策的基本特征
3、行政决策的主要模式
4、行政决策的一般过程
5、行政决策的基本方法
第八章 行政实施
学习本章重点掌握:行政实施的意义；行政指挥的条件；行政沟通的类型；行政控制的类型；行政协调的意义。
一、行政实施概述
(一)行政实施的意义。1、行政实施的概念。行政实施是从行政决策一经形成或最后批准时起，行政机关及其工作人员贯彻决策、实现决策的全部活动或整个过程。行政实施的特点1)行政实施具有从属性，或称为目的性。行政实施的整个过程和一切活动都是在实现某种决策，必须严格服从决策的目标，是一种目的很强的活动。(2)行政实施具有经常性。(3)行政实施具有连续性。(4)行政实施带有时效性。(5)行政实施具有灵活性。(6)行政实施具有层次性。2、行政实施的地位和作用。(1)行政任务的最终完成，归根结底在于对政策具体贯彻实施得如何，任务完成的好，还要靠行政实施的效果来作出判断。(2)在全部行政管理工作中，最实际、最经常、最具体的活动就是行政实施。可见，行政实施在行政管理中是非常重要的。
(二)影响行政实施的因素。1、行政任务方面的影响因素。任务的重要性和复杂性不同，轻重缓急、难易程度不同，所需的人财物数量不同，受到的阻力也就不同。2、行政实施主体方面的影响因素。行政实施主体包括行政机关及其领导者和行政执行人员，机构设置和力量配备是否合理，都会影响行政实施。3、行政实施客体的影响因素。群众的文化程度、
知识水平、政策水平、承受能力等，都会影响行政实施。4、行政环境方面的影响因素。包括自然、文化、经济技术、政治和工作环境等。
(三)行政实施的步骤与环节。1、行政实施的准备阶段。包括1)法律准备；(2)组织准备；(3)思想准备；(4)物质准备；(5)技术准备，技术问题既属于物质准备又不完全是物质准备可以解决的。2、实质性工作阶段。其主要功能性环节有:指挥、沟通、控制和协调。
二、行政指挥
(一)行政指挥的作用。行政指挥是行政实施的主要环节之一，是领导作用在行政实施过程中的直接体现。具体说，它是行政领导在执行政策过程中，按照既定的目标和计划，对下属和群众所进行的动员和指导活动。行政指挥具有重要的作用1)现代社会当中的联合劳动、互相依赖的工作过程，正在取代各个人的独立活动，工作协作日益复杂，唯有高度统一的指挥，才能使行政目标得以迅速地实现。(2)在准备工作就绪的情况下，唯有行政指挥，才能把行政管理从静态推向动态，从观念变为行动。指挥可以被看作行政实施的发动机。(3)有效的行政指挥可以使各种行政管理资源得以充分利用，尤其是人力资源。
(二)指挥者必须具备的条件。1、足够的权威基础。权威基础的第一个要件是权力；第二个要件是威望和影响力。2、运用权威的能力。权威基础相同的人进行指挥所带来的效果也会有很大差别。指挥者应具备的能力包括1)敢于指挥；(2)善于指挥；(3)精于指挥。
(三)行政指挥的方式。1、口头指挥；2、书面指挥；3、会议指挥。
三、行政沟通
(一)行政沟通的意义和作用。行政沟通是在行政管理活动中，行政机构之间或行政机构与各有关方面之间所作的信息上的传递与联系。行政沟通应当是双向的，信息发出后，只有接受者作出了反应，才能构成一个完成的行政沟通过程。行政沟通的作用表现在:信息交流；行政传递；信息联系；信息反馈。通过有效的行政沟通，可以保证在行政实施过程中统一指挥、统一行动，增强行政组织对外部环境的应变能力，从而实现高效率的管理。
(二)行政沟通的构成类型。行政沟通的构成类型大致有三种分析方法:1、行政沟通的线路结构。可分为1)正式沟通；(2)非正式沟通。2、行政沟通的方向。可分为1)向下的沟通；(2)向上的沟通；(3)水平的沟通。3、行政沟通的方法。可分为1)口头的沟通；(2)书面的沟通；(3)多媒体沟通；(4)其他沟通。
(三)行政沟通关系的处理。1、行政沟通的关系模式。行政沟通在实践中相当复杂，往往是多种类型的综合体。这些综合体的双方，有时是单向的沟通关系，有时是双向的沟通关系；有时是直接的沟通关系，有时是间接的沟通关系。但主要有三种1)树形沟通关系，即每个人只和一人单向沟通，如A分别与BCD沟通，但BCD之间无沟通关系。(2)星形沟通关系，即每个人只与相邻左右两人沟通。(3)轮形沟通关系，即每个人都与单位内其他所有的人沟通。2、行政沟通中应注意的问题。任何形式的沟通，其目的都是在追求无误率、速度和满意率的最佳效果。但是在行政沟通中，也往往会出现沟通效果不佳的情况，主要的障碍是沟通的中断或者失真。中断是信息的停滞或残缺，失真是信息的扭曲、错误或虚假。沟通中断主要是沟通网络不健全或运转不灵而产生的，克服的办法是从组织体系上解决问题。信息失真的原因就不那么简单，往往比较复杂。现实生活中曾经出现过的假大空作风和报喜不报忧的欺上瞒下的手段，给行政管理活动带来极大的危害。为增强行政沟通的效果，美国管理学会曾经提出“良好沟通的十戒”(P311)。
四、行政控制
(一)行政控制的涵义。行政控制指的是行政领导者和工作人员为了掌握所辖领域内工作的局势和进程，使行政向前推进，调动所属成员上下一心地努力完成任务所采取的措施。行政控制的前提是计划，并要有组织机构作保证。行政控制的过程一般包括三个步骤:第一步是确定标准，第二步是衡量工作成效，第三步是纠正实际情况中偏离标准和计划的误差。
(二)行政控制的种类。分为三大类:1、预先控制，即在计划实施的准备阶段就加以控制，以保证将来实际结果能达到计划要求，尽量减少偏差。2、过程控制，即在实施计划过程中，直接对计划执行进行观察、检查并纠正偏差。现场控制是过程控制的一种最常见的形式，它一般是由第一线的管理人员负主要责任，亲临现场，亲自进行观察、判断、检查，并督促各种操作，发现偏差及时纠正。3、成果控制，即反馈控制，亦称事后控制，这种控制是针对最终成果的，它是在行为完成后进行的窥视，尽力去检查是否按期待的方式发生，衡量最终成果是否有偏差。成果控制主要不是为了保证现行决策的圆满执行，而是为了有利于下一个环节的工作得以顺利开展。
(三)行政控制的方法。行政控制的方式大致有两种，即上下对立的控制方式和上下协调的控制方式。前者是以力服人，采用管卡压等手段，后者是以德服人、以理服人。要有效地进行行政控制，首先必须统一认识，统一思想。进行行政控制，领导者与管理者必须注意两个基本问题:其一，是例外原则问题，指的是领导者为避免陷入事务堆中，亦应尽可能把权限委让给下级管理者或助理管理人员，自己只保留例外事项的决定权和控制权。其二，是关键性原则问题，领导者和主管人员在注意例外原则的同时，还必须把它与控制关键性问题的原则结合起来，把主要注意力放在绩效评估时起关键性作用的那些问题上。
五、行政协调
(一)行政协调的涵义。所谓行政协调，就是为了有效地实现行政的总目标，把各项行政管理活动加以调节，引导各行政机关之间和国家工作人员之间分工协作、互相配合，同步地、和谐地完成任务和工作。重大的行政决策往往不是哪一个单位能够单独实现的，而是需要很多单位共同参加进来，这样就需要行政协调。在这里，行政协调与行政控制是有区别的。行政控制是针对行政活动中计划的实施与计划的标准之间差异或背离现象而采取纠正或克服的行动；行政协调则是强调在各个行政组织或部门之间的和谐化、合理化，其目的是为了获得一致的关系，进而达成行政目的。就行政协调与行政沟通的关系看，行政沟通可以说是行政协调的手段，而行政协调则可以看作是行政沟通的结果。从范围上说，行政协调有广义和狭义之分。广义的行政协调不仅包括行政组织内部的协调，而且包括外部的协调；狭义的行政协调专指行政组织内部纵横各方面的协调。就一个具体单位来讲，其行政协调的范围大致是1)本单位内的协调；(2)上下级单位的协调；(3)与其他单位的协调。
(二)行政协调的作用。行政协调的主要目的和根本作用是要解决各个部门和人员之间所发生的矛盾和冲突。行政协调的作用表现在1)使各行政部门和行政人员之间在工作上的密切配合，和谐一致，避免内耗和幻想冲突，从而达到政通人和。(2)消除各部门在人力、物力、财力和时间上的浪费。(3)将分散的力量集中起来，使每个单位每个个人的个别努力成为集体努力，单位的行动成为合作的行动，做到众人拾柴火炎高。(4)使每个部门职责分明，每个工作人员克尽职守，便于行政管理活动的有序化进行。总之，行政协调可以防止各自为政的现象，加强行政组织内部的向心力，增强行政组织与外部环境的适应力，从而顺利完成任务。
(三)行政协调的原则和方法。1、行政协调的原则1)出发点的整体原则；(2)计划的周密原则；(3)领导者的自觉原则；(4)工作人员的参与原则；(5)沟通渠道畅通原则；(6)内外关系的动态原则。2、行政协调的主要方法1)会议协调；(2)组织协调，通过在各机关之间成立组织，由各有关单位派代表组成小组或委员会，并成立联合的办公机构，以加强联系和协调工作；(3)信息协调；(4)网络协调。
思考题:
1、行政实施的意义
2、行政指挥需要的条件
3、行政沟通的类型，克服行政沟通中的信息失真现象
4、行政控制的类型
5、行政协调在行政管理过程中的意义

第九章 行政方法
学习本章重点掌握:行政程序的涵义与特性；行政工作程序化的内容和意义；行政程序简化及其步骤；以事为中心的行政管理方法和人本主义的行政管理方法；目标管理和岗位责任制比较；中国政府上网工程评价。
一、行政程序
(一)行政程序的涵义。1、行政程序。即依照时间将每项行政管理活动的整个进程划分为若干例行性的次序、步骤与环节，以协调和促进某项行政工作的完成的一种行政管理方法。其中有两个要点:一是规范人们行政管理行为的规程；二是在时间上的先后次序。行政程序对于行政主体来说就是工作的步骤与次序，对于行政客体来说就是办事手续。理解行政程序，还必须把它与行政法律关系上所说的“行政正当程序”区别开来。在美国等西方国家，为了保障公民权利和经济利益不受损害，便擷取司法程序的精华使之适用于行政情况的特性，这种经过发展的程序条件，被称为法律上的行政正当程序，其基本条件是通告、审问、公证和复审。许多国家的行政程序法就规定了这方面的内容。行政管理中的行政程序则是政府为完成其职能所采取的工作方法，其要件包括办公制度、会议制度、审批制度、办事制度、办事时效、公文运行规则以及监督制度等。2、行政程序的特性。行政程序从不同角度，可以划分为若干类型。按照其重要性的程度，可分为手续性程序和决定性程序；按照其出现的概率，可分为常规性程序和特殊性程序；按照其对象，可分为内部程序和外部程序；按照其特定的内容，可分为人事程序、财物程序、机关事务程序等等。行政程序存在许多共同特点1)合理性；(2)有序性；(3)例行性；(4)稳定性；(5)适应性；(6)系统性。3、行政规则与行政程序虽然都是行政章程，但行政规则是要求根据具体的情况规定行政活动的作为和不作为，而不规定时间顺序；行政程序则规定的是某项行政工作所应该做到的，同时还有极其严格的时间次序。
(二)行政工作的程序化。1、行政工作程序化的内容。行政工作的程序化，就是使任何行政工作都要有一定的程序，并按照既定的规程和时序去进行工作。行政工作程序化包括掌握和运用资料、编制行政程序、行政程序分析、行政程序操作、行政程序检查等内容。行政工作程序化的关键是编制、设计行政程序。行政程序的目的是为了操作，所以，行政程序操作是实现行政工作程序化的主要内容。2、行政工作程序化的意义和作用。(1)有助于行政管理的科学化；(2)是行政管理制度化的重要组成部分；(3)是行政管理高效化的保证；(4)是考察一个行政机构工作好坏的标志。
(三)行政程序的简化。行政程序本身不是目的，而是实现目的的手段。然而，在实践中往往出现本末倒置的现象，即以行政程序取代行政目标。目标取代表现为极度僵化的办事作风，机械地坚持原则，过分注重形式和常规，导致大量外来信息汇编的长期耽搁或滞后，其结果反倒贻误了行政计划的实现。目标取代有时也表现为文牍主义。克服文牍主义首先必须准确理解行政程序的内容和特点，特别是要弄清行政程序稳定与适应性之间的关系。克服文牍主义的关键是如何保持稳定性与适应性之间的平衡。其中一个至关重要的问题是要不断改进和优化行政程序，行政程序的简化是核心内容。
行政程序简化是从工业管理中的工作简化得来的。工作简化所通过程序的变更或工作方法的改进，以较简捷的流程取得较高的工作效率。后来，在工作简化的基础上，发展起行政程序简化的理论。行政程序简化包括以下步骤1)选定准备进行研究的工作，被选定的工作应具有一定的社会价值。(2)以直接观察的方法，收集记录选定研究工作的全部事实。(3)认真分析记录的事实，即以客观和科学的态度，对程序图上的记录进行严格的检查，对工作的理由和目的、地点和时间、人员与方法等进行严格的检查。(4)全盘考虑现行的工作情况，在研讨的基础上加以改进完善，以寻求最佳的工作程序。(5)衡量各步骤的工作量，
第十章 行政效率
学习本章重点掌握:行政效率的涵义和类型；行政效率在行政管理中的地位；绩效评估的作用和意义；行政效率测定的主要方法。
一、行政效率概述
(一)行政效率的涵义。效率最初是电学和机械学中所使用的概念，指的是产出的能量或功与投入和消耗的能量的比值或比率。后来，效率这一概念被引入到社会活动中，泛指社会活动所取得的结果和所消耗的劳动量的比率。行政效率具有特定的涵义，指的是国家行政机关及其工作人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系。
效率概念的界定既是一个理论问题，也是一个实践问题。从理论层面看，行政管理活动的直接产出和最终社会效果之间的关系是十分复杂的。因为，行政活动的最终社会效果较其直接产出而言具有明显的时间上的滞后性和评估的复杂性；对许多行政机构而言，其行政活动的产出是直接的，而产出的最终社会效果只能间接地反映出来；国家行政管理是一项庞大的社会工程，某一行政目标的实现有赖于整个行政系统，或者至少一个子系统的整体努力，而一个子系统行政活动的社会效果，又是它的各个“细胞”(即子系统内各个具体的行政单位)的产出的综合反映。这也就是说，产出具有局部性，是各个行政“细胞”的功效的展示；社会效益具有整体性，是一个行政子系统的功效的整体展示。从实践层面看，行政效率的狭义界定更有利于管理操作。由于行政活动的最终社会效果与其直接产出相比具有滞后性、间接性和整体性，效率和效益测定必然存在理论框架、运用范围、分析模型、应用技术与方法上的差别。把效率和效益在概念上区别开来，也就承认了这些差别，有利于在操作中因事制宜，灵活运用。
(二)行政效率的类型
1、微观效率和宏观效率。微观行政效率可以用特定政府机构或公共组织提供相同单位的产品和服务所需要的相对成本来解释。微观行政效率即具体行政单位管理和服务活动的产出和投入之间的比率。宏观行政效率可以用不同国家中不同的制度安排所引起的总体发展速度来解释。其中，制度安排包括政府与市场、政府与第三部门的相对规模和相互关系，政府与社会的关系及其政府结构和不同政府部门的职能分工等；总体发展速度既包括经济增长率，又包括文化、教育、社会道德水平等方面的社会发展速度。
2、技术效率与配置效率。技术效率:导致无效率的一个主要原因是投入未得到充分利用，因而在投入为定值时，产出未达到最大可产出值。这种无效率称为技术无效率。换言之，技术效率关注的是各项投入是否得到充分有效的利用。配置效率:导致无效率的第二个原因是多种投入要素未调整到最佳比例，由此引起的无效率称为配置无效率。配置无效率亦称为价格无效率。因为在确定最佳投入比例时，每一单项投入的价格(即投入成本)是一个重要的考虑因素。配置效率关注的是各项投入是否达到最佳组合或最佳比例。提高技术效率(降低技术无效率)的方法是充分利用资源提高产出，而提高配置效率(降低配置无效率)主要靠调整投入要素之间的比例。只有当技术效率和配置效率都达到较高的程度时，才可以说某个单位的工作具有高效率。
3、静态效率与动态效率。静态效率关注的是，在特定时点上能否有效利用资源进行管理和提高服务。测定静态效率即测定特定时点上投入和产出之间的比率。动态效率指在不增加投入的条件下，在一定时期内提高管理、服务的能力和水平，即投入产出比率在一定时期的变动率。
4、组织效率与个人效率。个人效率指特定行政人员在履行职责过程中所体现的时效、办事速度等。组织效率指特定的行政单位从事行政管理活动和提高公共服务的时效、办事速度、投入产出比率等。在行政管理实践中，个别或少数行政人员的高效率并不一定带来整个行政组织的高效率，而低效率的行政组织并不意味着每个行政人员都是低效率者。
(三)行政效率在行政管理中的地位。1、行政效率是衡量整个行政管理活动的重要标准。2、行政效率高有助于建立政府与社会之间的良性关系。3、行政效率高低关系到我国的现代化进程。4、行政效率是行政管理学研究的主题。
二、行政效率研究的历史与现状(略)
三、绩效评估的作用和意义
由于效率是绩效的构成要素之一，效率测定就成为绩效评估的一个组成部分。
(一)绩效评估意义的负面阐释。经济学家沃尔夫认为，不进行绩效测定或测定不精确，会导致几种消极后果:1、公共物品的过渡供给，成本上升和浪费。2、鼓励官僚的预算最大化倾向。3、导致公共机构内部的私人目标。
(二)绩效评估意义的正面阐释
1、绩效评估体现了公共管理的新思维。进行评估为公共管理新思维提供了有力的支持。(1)绩效评估与市场模式。传统行政管理模式的基础是政府对公共事务的垄断，现代管理模式则强调市场机制和个人选择。市场机制主要是竞争机制。科学的绩效评估对公共管理“市场模式”的作用在于:帮助高层决策者根据时期绩效水平选择理想的公共服务提供者；帮助决策者对合同实施情况进行严密的监督和控制；提供各个公共服务机构绩效方面的信息，引导公众做出正确的选择；在公共部门内部形成浓厚的竞争意识，提高服务质量和工作效率。(2)绩效评估与分权化改革。传统的行政模式主要特征是高度集中。现代行政管理的新范式则是“分权的政府:从等级制到参与和协作。”(参见盖.彼得斯:《政府管理与公共服务新思维》，载《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1998年版)。政府内部的分权化改革实现了上下级关系由直接隶属关系的契约关系的转变，上级对下级的控制由着眼于工作过程到着眼于工作结果的转变。因此绩效评估是分权化改革的迫切要求，又是分权化改革得以顺利实施的技术保证。(3)绩效评估与结果为本的管理。传统行政管理模式“注重的是投入，而不是结果”，而现代政府则是以结果为本的“讲究效果的政府”。讲究效果的前提是对效果进行科学测定，现代政府要取得效果，就必须对效果进行科学的量度。
2、绩效评估是提高绩效的有效工具。现代政府管理的核心问题是提高绩效，测定是绩效管理的一个关键环节。在公共部门管理中，绩效评估具有计划辅助、监控支持、报告、政策评价和激励等多项功能，对政府绩效的提高具有重要意义。
3、绩效评估有助于提高政府的政治合法性。绩效评估是向公众展示工作绩效的机会，展示绩效状况，能推动公众对政府的监督，能帮助政府提高信誉。因为绩效评估的实质是一种信息活动，其特点是评估过程的透明和信息的公开。提高公众对政府的支持，就是提高其合法性。
四、公共部门绩效评估的实践
(一)公共部门的特点和绩效评估的困难。1、公共部门的垄断性。公共部门的显著特点是其产出的非市场性质即垄断性。这种垄断性是由规模经济、公共服务的非盈利性等原因造成的。从而导致了信息的垄断和制定评价标准的困难等。2、公共部门的目标多元性和目标弹性。公共部门的目标多元性主要表现在没有一个统帅各项具体目标的总目标；目标弹性即软目标，表述抽象笼统且难以量化为硬性指标。这都带来绩效评估的困难。3、公共部门产出的特征。产出多为无形产品；产品的中间性质；最终产品的非商品性。4、公共部门生产过程的特点。劳动密集型特征；生产技术的不确定性。5、公共管理环境的特点。公共服务不是公共部门的单向性活动，而是在与社会和公众的互动过程中实现的。这种互动具有相当的复杂性、动态性、多样性和差异性。它要求公共管理有相当的灵活性和管理手段的适应性，这使得标准化很难实现。
(二)公共组织进行评估的研究与实践。
(三)绩效管理与绩效评估(增补)
绩效管理产生于80年代后期，它是在业绩分等、目标管理、业绩评价基础上发展起来的。业绩分等的不足是自上而下，会流于形式；目标管理则存在官僚方式和集中化、过于重视短期目标、目标缺乏灵活性等；业绩评价主要是对过去表现的奖惩，而不是面向未来的管理。绩效管理与它们有相通之处，如强调目标的重要性；根据目标对绩效进行评价；目标确立和评估中用大致相似的技术等。但又有不同。(1)绩效管理融入日常管理活动，不是一年一度的检查评比；(2)绩效管理以使命、战略和价值的明确化为前提；(3)是以共识为基础的契约管理；(4)是以发展为导向的管理，一个重要环节是对雇员的能力和素质进行分析，强调个人发展；用积极、正面的方法评价工作绩效；正确对待工作失误，“欢呼胜利，原谅失败”。
绩效管理大致包括绩效协议和绩效计划、持续性的绩效管理以及正式的绩效评估等几部分。
绩效评估是特定绩效管理的终点，又是一个周期的起点，起着承上启下的作用。绩效评估包括了个人和组织绩效评估两大类。这里主要谈谈组织绩效评估。组织绩效评估正被越来越多的国家采用，英国还被称为评估国。一个东西若不能测定，它就不存在。
绩效评估的作用:1、为现代行政管理理念的实施提供了有力支持。如公共服务社会化需要绩效评估；分权化改革；结果为本的管理，需要对结果做衡量来拨款。2、是提高政府绩效的有效工具。不能测定效果，就不能辨别成功还是失败，看不到成功就不能给予奖励，不能奖励成功，就可能是在奖励失败(这很普遍)。3、有助于提高政府的政治合法性。展示成果能赢得公众的支持；展示绩效状况，能推动公众对政府的监督；能帮助提高政府的信誉。行政绩效评估面临许多困难，也可能有一些副作用，但许多事可以通过技术上的改进和完善解决的。
绩效评估需要注意的几个问题:1、管理目标的表述与量化；2、绩效评估信息系统的建立；3、绩效评估必须考虑环境因素；4、经济、效率、效益三者之间会有冲突，需要平衡三者之间的关系；5、要注意玩游戏的现象，及消极应付评估和施展手段的现象；6、注意绩效评估的副作用，如急功近利，只注重拟定绩效示标的工作；重视可以测定的东西，如我校的岗位津贴。
(四)行政领导绩效考评(增补)。1、领导绩效考评的含义及内容(对领导者领导效果的考评，对领导者工作效率进行考评，对领导者个人素质的考评)；2、领导绩效考评的标准(组织目标的实现程度，人际关系的和谐程度，领导者的个人品质)；3、领导绩效考评的原则(公平客观，实绩为主，认真严格，重视累考，考奖结合)(使用下表中的材料:中国公务员制度年度考核细则的考核内容)；4、领导绩效考评的方式方法(行政首长考核法:主观考核法，因素考核法；要素评分法；立体考核法；职责对照法；民意测验法；专家评估法；比较考评法)。
资料:中国公务员制度年度考核细则的考核内容
考核项目 德 能 勤 绩
涵盖目标 思想政治表现
职业道德
社会公德
组织纪律性 政策理论水平
业务水平、开创能力
表达能力、分析能力
组织实施能力 出勤率
工作效率
工作态度 工作数量
工作质量
工作贡献
具体考核内容 ★思想政治上的心理与行为表现:对党的基本路线、方针、政策的态度；全心全意为人民服务的思想。
★对职业的态度与行为表现:敬业精神、廉政勤政。
★遵守社会道德规范，在公众中的形象，对同事、家人、邻居的态度和行为。
★对待上级、组织的态度和行为:执行组织决议和领导指示，遵守政府及单位的各项纪律规定等。 ★掌握业务知识的程度和处理业务问题的能力:掌握有关专业的理论知识、管理知识的程度；处理业务问题的熟练程度和实际水平等。
★运用马克思主义基本理论分析和解决实际问题的能力。认识和理解党的路线、方针、政策的自觉性。
★工作中表现出的改革、开拓精神和进取心。
★工作中的口头、文字表达水平。能够撰写抓住重点、有说服力的文章。
★对事物的分析、判断等综合能力，提出指导性的建议。
★工作中的计划、管理、组织、组织、控制等能力。组织落实、知人善任、关系协调，办好事情等。 ★按照职位和工作制度要求的出勤情况。
★完成工作的速度和质量。能否按时、高质量地完成行政任务。
★对待工作的认识，表现出的态度、责任心和努力程度。 ★完成工作的项目件数的多少。
★完成任务或具体工作的结果的好坏优劣。
★取得的成果、业绩对政府产生的经济效益和社会效益。
资料来源:朱庆芳主编:《国家公务员考核实务》，经济出版社1994年版第25页。

五、行政效率测定的方法与技术
(一)效率测定的基本概念。1、效率测定的实施框架；2、效率示标(指示物、指示器)；3、成本函数和生产函数。
(二)行政效率测定的途径和方法。1、效率测定的传统方法1)效率评价的经验方法；(2)科学管理学派的测定方法；(3)资源投入进度监测法。2、工作荷载分析法，实际上是一种比较方法，即不同单位在工作荷载和结果方面的横向比较来确定各个单位的效率水平。3、要素分析法，即投入要素与结果要素转换率的分析，包括单要素分析和多要素综合分析两种类型。4、产出评估法，实质上是对行政管理和公共服务活动效果的评价过程。
六、如何提高行政效率(增补)
这是一个系统工程:1、转变政府职能；2、简政放权；3、加强对政府的绩效评估是提高行政绩效的重要途径；4、降低政府管理成本，加强财政、预算管理，是提高行政绩效的重要环节；5、加强行政法制建设，惩治腐败是提高行政效率的重要保证；6、运用现代管理手段，建设电子政府是提高行政绩效的重要保证；7、加强公共行政的教育和培训，提高公务员素质是提高行政效率的基础性工程。
思考题:
1、行政效率的涵义和类型；
2、行政效率在行政管理中的地位；
3、绩效评估的作用和意义；
4、公共部门的特点及绩效评估的困难。
5、行政效率测定的主要方法
6、如何提高行政效率
第十一章 机关管理
学习本章重点掌握:机关管理的涵义与功能；机关管理的原则；机关管理现代化及其意义；机关环境管理的涵义及意义；机关物材管理；机关文书档案管理；机关办公制度和会议管理的内容及意义。
一、机关管理概述
(一)机关管理的涵义与功能。在行政管理中，机关泛指政府为实现其职能而组织的固定机构，即行政组织，而在本章中它特指办公地点，是组织的工作人员处理其日常工作的活动场所，是与外界人事或其他机关接洽公务的地方，并为该机关收发、汇集和典藏文件的所在地。机关有泛指和特指之分，机关管理也有广义和狭义之分。广义的机关管理是指利用科学方法，有计划、有效率、有技术地规划、管理、联系、协调和运用机关的组织、人员、经费和物材，作适时、适地、适人和适事的处理，以便提高行政效率，发展机关业务，完成机关的使命。狭义的机关管理是机关本身、即办公地点的管理，这包括合理地安排机关的办公处所，配置合适的设备，保持优美的工作环境，以及系统地处理公文和案卷。这些内容类似于后勤和秘书工作，其目的是使这些条件和办公地点符合工作人员的需要，从而提高行政效率，完成组织所要完成的任务。这种狭义的机关管理是本章所研究的对象，它属于技术性的知识和方法。
办公场所在它所管辖的范围内，具有特殊的功能1)具有发动的功能，是整个机关工作的发动机，使整个机关运转起来。(2)具有控制的功能，即协调、控制机关工作的开展。(3)具有代表的功能，即狭义的机关是泛指机关(行政组织)的代表，其意志、行为都代表一个行政组织。现在的办公场所，诸如办公厅、办公室也被公认为综合性的办事机构，在行政管理中具有重要作用。
(二)机关管理的特征及其意义。机关管理本身是一种不可或缺的行政活动。1特征。其显著特征有1)现代的行政业务大量增多和行政的专业化，使机关行政事务随之大量增多，机关管理因此需要具有更高的技术性和熟练性。(2)机关管理的内容与企业行政运营管理的内容和实际操作都具有共性。(3)机关管理本身并不是目的，而是实现目的的手段。(4)机关管理问题的中心是对大量、复杂多样的行政事务的管理，具有较强的连续性和稳定性。2、意义。(P382)机关管理不仅仅是从属于政府进行社会管理的行政活动，它在今天无论是规模上还是在技术上都发展到了很高的程度，支撑、维系着庞大的现代行政系统稳定、连续运行。机关管理是保证行政系统实现其最终目标，行政系统得以高效运营的重要条件；同时，机关管理的正常、有效运营也是测定现代行政官僚制组织确定的重要标志。
(三)机关管理的原则。1、依据客观规则运行的原则。官僚制组织中所有工作的开展都应遵循客观规定的规则、规章制度连续进行，严格机关办公制度以及办公秩序等的管理维持是这一原则得以实现的重要保证。2、资财公私分离的原则。官僚制组织及其成员为完成工作所必须的设施、设备、用具等资财，一切由办公地点提供，即管理者或办公人员的居住地点与办公地点、以及行政组织的所有物材与其成员所有的物材的明确分离和公私分明。3、文书主义的原则。对官僚制组织中的各种处理、指令，至少是最后的决定，应全部以文书的形式表示、记录、保存下来。现代行政的正常运营管理，离不开文书这一手段，这种管理职能也是通过文书才得以实现的。4、技能转移的原则。处理行政事务越来越需要相当熟练的技能，从事机关管理的行政人员必须掌握高度熟练的技能，才能适应行政特别是机关管理本身专业化、复杂化的要求。技能转移今天主要通过行政组织的技能培训，一是人向人的转移，包括有组织的培训和有熟练技能的机关管理人员的传授；二是人将技能向机械的转移。5、例外原则。将大量复杂的机关管理事务进行分解、规范化、标准化，作为管理者，除了将那些需要管理者来例外地、个别地判断决定和处理的行政事务保留在自己的手中外，其他事务可分担给部下来管理。6、相同事务集中管理的原则。7、机械化、自动化的原则。对大量繁杂而且日趋专业化的行政事务的处理，已不能象过去那样仅依赖笔和算盘，解决它的方法只有普及推广机械化，使机关管理向科学化、自动化方向发展。其中，机关现代化是指在机关管理中使用各种现代管理方法和先进技术手段，使办公厅(室)工作自动化和科学化，这主要涉及行政工具现代化、信息传递自动化、行政方法科学化和机关工作效率化。这四个方面，需要特别讨论的是自动化问题，办公自动化是一个综合系统，它涉及计算机、通信、文字处理、声音图象识别、数值计算、传真技术以及管理科学等方面的知识，具有强有力的计算功能、文字处理功能、信息查询功能、通信功能和管理辅佐决策的功能。
二、机关环境管理
(一)机关环境管理的涵义和意义。机关的自然因素和四周的影响因素，统称为机关的环境，前者主要包括人的五官所感知的光线、颜色、温度、空气和声音等自然环境因素，后者主要是指办公室的设计和布置与机关内各部门之间的工作流程的配合等空间环境因素。一般来说，办好公务，需要有适当的环境。
(二)机关的空间环境管理原则。机关的空间环境分外部空间环境和内部空间环境。机关的外部空间管理原则主要是指机关在选择地点时所应考虑的一些标准因素，其中包括1)地方宜清静；(2)有足够的面积；(3)位置适中；(4)考虑机关的特殊需要等。机关的内部空间管理主要是指机关的总体面积布局问题，即如何在提供充分空间或现有空间的前提下作最佳利用。这需要遵循以下三项原则1)发展有效而成本低的工作流程；(2)允许弹性布置，以利于重新安排和未来扩展；(3)定期检查各方面的空间管理效果。
(三)机关的自然环境管理原则。机关的自然环境是人的耳目口鼻身这五官所感知的视觉环境、听觉环境和空气环境。(1)机关视觉环境的管理体现在三个方面:机关的各类物材与设备要整齐和洁净；机关办公室的墙壁、地板、天花板等表面的颜色要适宜；光线的选择要适度。(2)机关管理不能忽视听觉环境。(3)机关管理不能忽视空气环境。
三、机关物材管理
机关物材主要包括办公用具、办公设备、办公图籍等，是满足办公需要不可缺少的工具。
(一)机关物材采购。机关物材采购是政府采购的一部分，政府采购“是一国政府部门及政府机构或其他直接或间接受政府控制的企事业单位，为实现其政府职能和公共利益，使用公共资金获得货物、工程和服务的行为。”(见曹富国:《政府采购国际规范与实务》，企业管理出版社1998年版第8页)
(二)机关物材保管。机关物材的保管，主要是指物材的登记、收藏、使用费用的签认以及物材的盘点、交换和养护等，目的是保持物材的效能。
(三)机关物材使用。机关物材的使用，一般应遵循经济化、有效化、标准化和制度化的原则。
四、机关文书管理
(一)机关文书的涵义与作用。机关文书即公务文书，就是一般所说的公文，是各类公文的泛称。机关文书种类繁多，它作为传达贯彻政府方针和政策，发布法规、请示和答复问题、指示和接洽工作、报告情况和交流经验的一种重要工具，在行政管理中起着重要的作用。具体说来，文书有两种解释:一是指人们利用公文表达意图，进行联系，记述情况和作为根据的一种书面形式，有公务文书和私人文书两类。二是指机关中从事公文工作的人员。
(二)文书的处理与要求。机关文书的处理包括两个方面:一是发文处理；二是收文处理。发文的处理依次包括撰拟、审核、签发、文印、校对、封发和归卷等程序。收文的处理一般包括签收登记、分发、拟办、承办、催办、清退和归卷等内容。
(三)文书的立卷。文书立卷就是要按一定的原则把纷繁零散的文书材料整理成系统有序的分类案卷，以此方便有关人员的查找和使用，同时为有价值的文书资料的存档做好准备。
五、机关档案管理
(一)机关档案管理的涵义与作用。1、机关档案是行政活动的历史记录，是由机关文书按照一定规律保存起来的文书资料。因此，能成为档案的是那部分具有一定查考和利用价值的文书和资料，是有条件地转换而来的，也就是说，只有处理完毕后经过筛选、具有一定查考和利用价值的那部分文书及资料才能成为档案。它不仅为当前和将来的行政活动提供服务，还是国家的宝贵财富。2、档案在机关管理中具有重要作用。档案记录的是机关活动的历史，可以作为研究和处理问题的依据，具有真凭实据的作用；它作为第一手资料，对行政历史和现状的研究都有参考价值；它可以保持行政活动的连续性和稳定性，从而提高机关工作效率和质量。
(二)机关档案管理的原则。(1)档案管理要集中统一；(2)档案必须案卷完整。
(三)机关档案管理的内容。基本内容包括:收集、整理、鉴定、编目、装订、保管、提供各种服务和统计等。
六、机关日常工作制度和后勤管理
机关日常工作制度主要包括机关办公制度和会议管理两个方面的内容；后勤管理也是机关管理的一项重要内容。
(一)机关办公制度。机关办公制度是机关人员在日常工作中应该严格遵守的行为准则，它包括办公时间、办公秩序和考勤制度等。
(二)会议管理。会议是召集大家商讨问题的集会，它是一种有组织有目的的活动。会议不能不开；会议召开要简化；召开会议要做充分准备；会议进行要严格有序；会后要及时总结汇报、整理资料。
(三)机关的后勤管理。后勤是指后方对前方的一切供应工作。可以分为广义的后勤和狭义的后勤。广义的后勤包括机关管理的大部分内容，如环境管理、物材管理、档案管理和食宿交通等生活管理。狭义的后勤仅指与生活起居有关的问题，即保证机关运转的生活条件问题。这里仅研究后者即狭义的后勤管理。
思考题:
1、机关管理的涵义与功能
2、机关管理的原则
3、机关管理现代化及其意义
4、机关物材管理的原则
5、机关文书、档案管理的功能和作用
6、会议管理的一般内容及意义
第十二章 公共财政
学习本章重点掌握:公共财政的概念及其职能；国家预算的概念及其程序；财政支出的分类及原则；财政收入的特点与税收的原则；财政平衡与财政赤字。
一、公共财政的职能与国家预算
(一)公共财政的概念。公共财政是研究政府理财活动及其对资源配置和收入分配影响的一门学科。现代社会中所有的经济主体可以分为两类，即公共经济部门和私人经济部门。公共经济部门指政府，而私人经济部门主要指家庭和私有企业。与两类经济主体相对应产出两类产品，即公共产品和私人产品，这是社会产品中的两极产品。与私人产品相比，公共产品具有两个基本特征，即非排除性和非竞争性。公共产品的消费是共同的，其效用不能在不同消费者之间进行分割；而且公共产品一旦被提供出来，任何消费者对其的消费都不影响其他消费者以及整个社会的利益。(国防是典型的公共产品)。这种区别于私人产品，用于满足社会公共需要，具有非排除性和非竞争性的社会产品，即公共产品不可能通过市场来提供，只能由政府来提供。政府介入经济可以采取多种方式，如计划、法律、货币金融等，但公共财政指的只是政府的经济行为中与国家预算有关的那一部分。
(二)市场失灵与公共财政的职能。理论上可以证明，完全竞争的市场条件下，帕累托最优可以实现。所谓帕累托最优，是指经济运行达到高效率时，如果一种变化可以改善某些人的处境，同时对另外的任何人没有损害，侧这种变化是好事，而所有满足这一标准的改革都已经得到实施的社会状态就被称为“帕累托最优”。简单地说，帕累托最优状态就是一些人的环境改善不必以另外一些人的处境恶化为代价。但由于完全竞争状态只是一种理想，不能完全实现，而导致市场失灵。市场失灵的存在，使政府介入或干预经济有了必要性和合理性的依据。其中的财政手段，即通过国家预算下的财政收支活动来纠正市场失灵，是极其重要的手段之一。由此，公共财政具有了三大职能:
1、资源配置职能。资源配置就是理由有限的资源形成一定的资产组合、产业结构、技术结构以及地区结构等，以达到优化资源结构的目的。公共财政资源配置职能就是为了弥补市场失灵，由政府直接介入市场，通过自身的财政收支活动，主动干预资源流向，来提供满足公共需要的公共产品，最终实现全社会的最优效率状态。一般来说，政府可以通过财政支出和税收等财政手段进行资源配置。
2、收入分配职能。公共财政的分配职能，就是在一定程度上纠正由市场机制建立的分配格局，使之达到社会认为的“公平”和“公正”的分配格局。公平分配包括经济公平和社会公平两个层次。经济公平是市场经济的内在要求，强调的是要求投入和产出相对称，可以由平等竞争条件下的等价交换来实现。但由于市场经济不能避免收入和财富的分配不公，这就涉及到了社会公平问题，因此需要政府来执行收入分配的职能。一般来说，为了改善收入分配不平等的状况，政府可采取的财政措施主要包括按照支付能力原则设计的税收制度和按照受益能力(条件)原则设计的转移支付制度，即政府可以通过征税强制性地把财富从那些应该减少收入的人手中收集起来，再通过各种补贴或失业救济金等制度，以货币或实物形式把这些财富转移给那些应该增加收入的人们。政府的转移支付是指不以取得商品或劳务为补偿而支付给个人的款项。
3、经济稳定发展职能。公共财政的经济稳定发展职能，是指政府运用财政政策，以实现经济稳定、持续发展的目的。经验证明，自由竞争的市场经济必然会出现经济的不稳定，因此需要政府的干预和调节，以消除经济中的过大波动，使之能够相对稳定地发展。经济发展并不仅仅指经济增长，经济发展的涵义比经济增长要广，它不仅意味着产出的增长，还包括随着产出增长而带来的产出与收入结构的良性变化。

(三)国家预算
1、国家预算的概念。政府的财政政策是通过财政收支来体现的，而政府的基本财政收支计划，就是我们通常所说的“国家预算”。国家预算是指具有法律规定和制度保证，经法定程序审核批准的国家财政收支计划，是国家财政实现计划管理的重要工具。作为政府的基本财政计划，国家预算反映着国家的财政收支状况。具体说来，财政收入反映着可供政府集中支配的财力的来源和规模，财政支出则反映着国家财力使用的方向和目标。同时，预算收支的对比还反映着国家财力的平衡状况。
2、国家预算的原则与构成。预算原则1)公开性；(2)可靠性；(3)完整性；(4)统一性；(5)年度性。预算构成:国家预算的构成是指国家预算的管理体系。中国国家预算的构成同国家政权结构和行政区划的形态密切相关。国家预算由中央预算与地方预算构成，地方预算由省、市、县和乡镇预算构成。原则上，一级政权相应建立一级预算。与中国的政权结构相适应，目前国家设立中央、省(自治权、直辖市)、设区的市(自治州、直辖市辖区)、县(自治县、不设区的市、市辖区、旗)、乡(民族乡、镇)五级预算。省及省以下预算为地方预算。图示如下:
国家预算 中央预算 由中央各部门(含直属单位)组成的预算
地方预算 省总
预算 设区的市或自治州的总预算 县及不设区的市和自治县总预算 乡及民族乡和镇总预算
直辖
市总
预算 区总预算
县及不设区的市总预算 乡镇总预算
自治
区总
预算 自治州及设区的市总预算 县及自治县和不设区的市总预算 乡及民族乡和镇总预算
中国的中央预算在国家预算中处于主导地位。
资料:美国联邦预算的构成。联邦政府预算是由收入和支出组合而成的联邦政府的整个财政结构。在通常的政治性讨论中，“预算”这一术语是指在一年伊始由总统提交给国会讨论的文件。从事前的意义上说，预算最好被理解为在一个确定的财政年度内政府活动的一个方案或计划。预算包括公共当局建议使用收入的各种活动；而作为预算的第二部分，它也包括得以获得收入的各种税收来源。但在美国，预算主要是政府支出而不是政府筹集收入的计划和方案。而从事后的意义上说，预算表明了实际发生的支出和实际征收的税收收入的记录，这个事后的预算概念能够帮助确定政府活动对经济的影响。但是，它仅仅是间接地确定了政府未来财政活动的方案，事前预算的解释对于政策制定这一目标更为适用。
资料来源:[美]詹姆斯.M.布坎南著《公共财政》中国财政经济出版社1991年版第174页。
3、国家预算的程序。预算编制是整个预算工作程序的开始；预算执行是整个预算工作程序的重要环节；预算调整是预算执行中一项重要的程序；决算是整个预算程序的总结和终结。
国家预算的编制原则。贯彻党和国家的路线、方针、政策的原则；正确、完整地反映经济活动的范围和方向的原则；以国民经济和社会发展计划为依据进行编制的原则；贯彻国家预算收支平衡的原则。
国家预算编制方法的选择(增补)。(1)单式预算，亦称“单一预算”，它把全部集中性预算收支加以汇集，集中反映在一个“预算平衡表”内；(2)复式预算，即把国家预算的全部收入、支出按预算收入的来源和支出的性质不同，分别编入两个或两个以上系列所形成的预算计划；(3)绩效预算，1949年开始推行，是运用企业成本分析预算所需要费用的一种预算制度，它强调对预算支出的效益考核；(4)计划设计预算，这是20世纪60年代的创新，是将目标的设计、计划的拟订与预算的筹编三者相结合而形成的一种预算制度，它以设计为中心，以分析为手段，以提高效率为目的；(5)零基预算，出现于20世纪70年代，它是是指财政收支计划指标的确定，只以社会经济的预算发展为依据，不考虑以前的财政收支状况。
国家预算编制的准备工作1)预计和分析本年度的预算执行情况；(2)拟定下年度预算收支控制指标；(3)颁发编制国家预算草案的指示和具体规定；