监外执行罪犯脱管漏管的成因及对策
■蒙忠建
[摘要] 监外执行罪犯脱管漏管现象比较普遍，有些地方还相当严重。针对这些情况，笔者通过分析存在这种现象的原因，公、检、法、司之间在工作上如何相互协作，以及今后各种制度如何规范和完善，找出了相应的对策。
[关键词] 监外执行罪犯；脱管漏管原因；制度对策
对监外执行罪犯的监督，是检察机关监督刑罚执行的重要工作，是构建和谐社会和促进社会主义新农村建设的重要方面。但目前在一些地方对监外执行罪犯仍然存在脱管漏管现象，针对这种现象笔者认为：
一、监外执行罪犯脱管漏管的原因
（一）随着改革开放和农村生产责任制的不断深入，市场经济日趋活跃，科学技术的运用不断高涨，人民的生活水平不断提高。人们所注重的多是金钱和物质，对周围的其他问题关心甚少，并且被“事不管己休着口，一问不知三摇头”和“多一事不如少一事”的思想所左右，只要是不涉及到自己，谁都不想过问，属于社会监督的环节基本没有了，更何况监外执行的罪犯所在的辖区与人之间也有错综复杂的关系。
（二）监管单位认识不到位，监管不力。监外罪犯的监管单位是各基层派出所,有的对监管责任缺乏认识或认识不到位，监管的措施和办法不多，导致脱管。
（三）交付执行的程序不规范。具体表现在：一是法律文书不完备，有的只有判决书，没有执行通知书，也没有罪犯结案材料；二是交付执行不到位，有的见檔不见人，有的见人又不见档案导致脱管。
（四）监外执行罪犯法制意识淡薄。有的监外执行罪犯释放后根本没有回到原籍向公安派出所报到就外出了，有的监外执行罪犯虽然回原籍向公安派出所报到，但在外出根本不到监管执行机关报告；被剥夺政治权利和在外地法院被判处缓刑的罪犯，有些也根本没有回到原居住地公安派出所报到，导致公安机关无法监督；也有一些被判管制、假释的犯罪分子借外出务工经商之机逃避监管；保外就医罪犯，就医期限届满后，故意不续保或不及时续保或续保手续还在办理中人却下落不明，有意逃避监管。
（五）司法机关工作衔接不上。有些在审判环节因严重疾病被取保候审的罪犯，法院在判决时无法决定暂予监外执行的终止期限。暂予监外执行条件消失后，有些监管执行机关的监管人员因亲戚、朋友、同事、同学、领导等等之关系，没有主动提出病情鉴定，致使未能及时收监或到期未及时办理续保手续而致脱管。
（六）法律分送不全面，有的地方审判机关制作的监外执行罪犯判决书只送达公安局、检察院、看守部门，根本没有送达基层公安派出所，因此造成漏管。特别是那些不在本地作案的罪犯，根本无法掌握信息。
（七）基层派出所认识不到位，“重办案，轻监管”，有的甚至将监管帮教工作当作“份外”的事，敷衍塞责。一是因为公安机关对于监外执行罪犯的监管，根本没有列入量化考核指标，不管也过去，管也白辛苦，甚至有时还得罪人，未能充分调动积极因素。二是监外罪犯不断增多，且居住分散，流动性强，客观上给监管工作带来一定困难，加上办案经费紧张，总认为多一事不如少一事。因而使监外执行罪犯与普通老百姓在社会上没有什么区别，而且有些被判处监外执行的罪犯还洋洋得意，恶语伤人。使老百姓对法律失去了信心。
（八）司法部门交付和执行脱节。一是少数法院和监狱部门不按规定及时送达法律文书，有的只寄送罪犯的档案材料，有的让罪犯自带释放证明到派出所报到，有的以诉讼期间的旧地址邮寄材料，造成见檔不见人、或见人不见檔、或人檔都不见的情况，致使执行机关无法进行有效监管，检察机关无从监督检察；二是部分基层派出所在人事变动和机构合并时，交接工作不及时，造成有关文书档案不全；三是对丧失监外执行条件的罪犯，有的执行机关不主动送监，有的原执行机关不配合收监，造成脱管失控。
（九）根据有关规定，监外罪犯由县级公安机关管理，罪犯居住地派出所负责监督考察，居委会、村委会和原单位协助监督，共同组成帮教组织。但实际工作中基层组织帮教措施不到位。有的基层帮教组织软弱涣散，帮教人员不愿监管、不敢监管或无力监管，帮教措施难以落实，影响了帮教效果。
（十）检察机关监督检察力不从心。按照规定，检察机关监所检察部门负责“五种人”（即：暂予监外执行（含保外就医）、管制、剥夺政治权利、缓刑和假释等）执行情况的监督考察工作，但是，实际效果并不理想，原因在于：一是检察机关经费奇缺，监所检察部门没有专门的监外执行罪犯监督考察费用和专门的办案交通工具，导致监督考察流于形式；二是检察机关监所检察部门人手不足，难以承担面宽量大的监外执行罪犯监督考察任务；三是法律法规对检察机关的监督考察工作要求不明，难以操作，容易给执行机关造成错觉和误解，收不到应有的效果；四是检察人员存在对审判机关、公安机关和监管部门的违法行为不敢或不愿监督的情况，工作停留在仅仅发出检察建议或纠正违法意见书，忽视对落实和改正情况的检察，影响了检察职能的发挥。
二、规范监外执行罪犯脱漏管的对策
监外执行罪犯在一个行政区域内虽然人数不多，但分布面广，流动性大，具有点多、线长、面广的特点，因而对其实施监管的工作难度较大。加强对监外罪犯的监督管理，预防和减少重新犯罪，是一项系统性社会工程，需要司法机关和全社会的共同努力，要多管齐下，综合治理，才能切实有效地解决监外执行罪犯脱管漏管问题：针对上述存在的各种问题，今后需要认真抓好以下几个方面的工作：
（一）加强领导，提高认识。
对符合法定条件的罪犯实行监外执行，是中国特色社会主义刑罚制度的集中体现，它体现了我国社会主义制度的优越性和人类文明进步的要求，也是构建和谐社会促进社会主义新农村建设的需要，做好监管工作，有利于罪犯的改造，有利于预防、减少重新犯罪。因此，应将监外执行罪犯监管工作纳入社会治安综合治理量化考核指标，形成领导重视、责任落实、制度健全、措施得力、经费保障、齐抓共管的格局。在具体实施中，每年应由县政法委牵头，公、检、法、司四机关联合制定“监外罪犯刑罚执行监督管理定期联席会议制度”，各职能部门领导应切实加强检查、指导和督促，各职能部门各司其职，各负其责，及时发现和制止监外执行罪犯脱管、漏管、失控和逃避刑罚执行的情况。对监外执行罪犯管理工作中取得的成绩及时总结，对存在的问题依法纠正。政法各部门监管单位，特别是负责法律宣传的司法机构要结合“普法”开展活动，加强监外罪犯刑罚执行和监督管理的法律、法规的宣传。负责监管监外执行罪犯的监管部门，要高度重视监外罪犯刑罚执行和监督管理工作，要建立严格的责任追究制度，强化公安司法人员的事业心和责任心，增强工作的主动性、积极性和创造性，促进监管工作的顺利开展。杜绝监外执行罪犯脱管、漏管现象的再度发生。
（二）各司其职，明确责任。
政法各部门应当认真贯彻落实高检、高法、公安部、司法部有关监外执行罪犯监督考察工作的规定，加强对监外执行罪犯的监督管理。
第一，公安机关要认真做好监外执行罪犯的监督管理工作，根据实际情况，制定出工作计划和检查考核办法。执行地派出所要统筹安排，采取有效措施，切实掌握本辖区内监外执行罪犯的基本情况，建立监外执行罪犯考察档案和统计台帐，要求法律文书、帮教组织、帮教措施、责任人齐全。管片民警要切实履行对辖区内监外执行罪犯的监督管理考察职责，依靠基层组织、单位保卫部门、治保会等加强对监外执行罪犯进行经常性的帮教，对不服管理帮教的，要根据相关规定建议有关部门予以收监处理。同时，加强对保外就医罪犯的审查，对监外执行条件消失，需要收监执行的罪犯，坚决及时收监。
第二，检察机关正确履行监所检察职能，依据有关法律和法规，督促执行机关规范对监外执行罪犯的监督管理。监外执行是刑罚执行的重要组成部分，同样是惩罚与教育改造的辨证统一，其执行机关是公安机关。因此监外执行检察重点是加强对公安机关监管执行活动的监督而不是对具体监外罪犯的活动进行监督。一是加大对监外执行罪犯执行的监督考察力度，监督公安机关对监外罪犯档案管理是否规范、执行措施是否落实，帮教组织是否健全，促使执行机关严格执法，切实履行监管职责；二是监所检察部门每半年会同公安机关对监外罪犯开展一次联合检查，不定期开展抽查，发现存在脱管漏管和丧失监外执行条件仍未收监等违法现象应及时纠正、建议；三是监督和配合公安机关做好普法宣传和重点犯、危险犯的监督考察和教育转化工作。四是要加强对监外执行中违法行为的查处，尤其要重点查办牵涉其中的职务犯罪案件；五是要积极配合相关部门对监外执行罪犯重新犯罪进行打击，及时审查批捕和依法提起公诉。
第三，审判机关严格执行最高人民法院规定，“判决生效后，还应当送达被告人的所在单位或者原户籍所在地的公安派出所”、“送达诉讼文书必须有送达回证”，及时传递有关法律文书，防止交接脱节形成的漏管、脱管。为进一步搞好监外执行罪犯的帮教转化工作，在送达判决书给公安派出所的同时，还应当送村委会一份，以便村委掌握情况。
第四、采取有力措施，加大监管力度。监管单位要建立完善监外执行罪犯的学习制度、请消假制度、义务劳动制度、定期报告情况制度等等。不断增强监外执行罪犯的法制意识，提高其遵守规章制度和法律法规的自觉性。同时，监管单位也可会同当地政府综治部门，充分利用村、屯、小区最接近、最了解犯罪分子思想动态和行为的便利条件，发挥群众监督的作用，共同做好对监外罪犯的监管和考察，使监外执行的罪犯认真服法，早日成为守法公民，为社会服务。
（三）互相配合，良性互动。
公安、检察、法院、司法各部门都要严格依法办事，完备法律手续，注意互相配合，形成互动局面，切不可互相推诿。对于存在责任不明确的问题，要通过协商、召开联席会议讨论研究进行解决，采取有效措施加以纠正。如存在的交付执行问题、司法机关工作脱节问题，可向当地党委政法委汇报，争取政法委支持，由其牵头，依据法律规定制定相关制度予以规范，利于监管和改造工作的实施，从而保证正确地执行法律。
（四）完善立法。
立法机关、高检、高法有必要在原有法律法规的基础上，针对监外执行工作存在的现实问题，制定一部系统规范的法规，明确执行机关及监督机关的职责，使监外执行工作有法可依、有章可循，以便更好地开展对监外执行罪犯的刑罚执行和监督考察工作。同时，应赋予执行机关和监管机关对违反规定但又不构成犯罪的监外执行罪犯以必要限度的行政惩罚手段，强化对违反监管行为的惩罚措施，避免现行的监督手段软弱，形同法律“白条”的尴尬局面。
（五）综合治理。
当前监外执行罪犯缺乏一种改造教育的环境和平台，管理教育机关只管不教，大大的背离了刑法执行的宗旨。鉴此，司法机关应当与监外执行罪犯所在地单位、小区加强联系，要把加强监外执行检察与加强小区矫正试点工作中的法律监督有机结合起来，切实贯彻高检院《关于在小区矫正试点工作中加强法律监督的通知》。积极探索和建立“小区矫正”教育平台，采取有效措施，做好监外执行罪犯的监管工作。同时，检察机关监所检察部门应当着重监督监管单位在保外就医和假释过程中与小区矫正部门的衔接工作，保障矫正程序和矫正措施的合法性和实效性，防止失控脱管漏管，最大限度地促进犯罪分子悔过自新，消除社会矛盾。
（六）发挥检察职能，加大监督力度。
（1）改变监督方式。从目前的事后监督方式改为同步监督，即对适用暂予监外执行时的评审议定、提请报批和审查批准三个环节实行全过程监督。这样做，一方面有利于检察机关及时发现问题，及时监督纠正；另一方面也有利于检察机关掌握、熟悉被暂予监外执行者的情况，便
于在审查暂予监外执行决定书时作出准确的判断。
（2）拓宽监督管道。对人民检察院提出的正确纠正意见，不被执行机关或人民法院采纳的，检察机关可向人大提请监督执行，从而借助权力机关的监督来确保法律监督的实施。
（3）打击犯罪是监督的必然要求和重要手段。一要狠抓办案，要积极投身“严打”整治斗争，严厉打击和震慑监外罪犯再犯罪，把惩治犯罪与预防工作相结合。二要严厉打击贪赃枉法、徇私舞弊判决、裁定、决定监外执行的职务犯罪，特别是加强对徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行案件的查办力度，把查办案件与纠正违法相结合。对司法人员利用职务之便，违法办理暂予监外执行的犯罪活动，要发现一起，严肃查办一起，决不手软，以确保正常的监管改造秩序。
（4）全面检查，重点转化。监外执行是刑罚执行的重要组成部分，同样是惩罚与教育改造的辨证统一，其执行机关是公安机关，因此监外执行检察重点是加强对公安机关监管执行活动的监督而不是对具体监外罪犯的活动进行监督。一是，要监督公安机关对监外罪犯档案管理是否规范、执行措施是否落实，帮教组织是否建立并发挥作用；二是，监所检察部门每半年会同公安机关对监外罪犯开展一次联合检查，不定期开展抽查，发现存在脱管漏管和丧失监外执行条件仍未收监等违法现象应及时纠正、建议；三是，监督和配合公安机关做好普法宣传和重点犯、危险犯的监督考察和教育转化工作。
