“中国从有文字记载开始，即有一个最显赫的利益集团，这就是以王—贵族为中心的利益集团，以后则发展为帝王—贵族、官僚集团。这个集团的成员在不停地变动，而其结构却又十分稳定。正是这个集团控制着社会。”自秦始皇的大一系以来，中国社会便由君主——官僚集团共同支配。对于皇帝来说，他需要借助官僚集团来控制和支配全社会，没有官僚机构或官僚系统，他的绝对权力便成了一个抽象，毫无作用；对于官僚集团来说，他们需要从帝王的权威中来获得合法权力从而分有帝王的支配权。从理论上讲，帝王拥有绝对的支配权力，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。百官向君主负责，官僚集团不过是皇帝的办事机构和私人服务机构。实际上，官僚集团从它产生伊始，便有了它自己的利益，“士大夫……自而其特殊利益”，官僚集团并不是绝对的顺从于皇帝，它们也拥有自己的权力资源，从而抗衡皇权、制约皇权。官僚集团对皇权的制约在秦汉至唐主要是通过地方权力来进行的，在宋明时则是主要通过道德权力来进行。
自秦一统以来，中国表面上实行了中央集权制，但地方权力依照十分强大，主要表现为分封诸王控制了地方的军事、民事、财政。为了寻找一个对付地方诸候的同盟力量，同时也为了补充政府的新鲜血液，西汉王朝采用推荐“贤良方正”、“直言极谏”的人士来担任政府官员，政府中非贵族血液的官员逐渐增多，形成了一个新兴的士大夫官僚阶层。士大夫官僚阶层形成之后，一方面帮助皇帝管理中央政府，一方面遂渐削灭地方诸侯。在消灭地方诸侯的过程中，地方权力一部分流入中央，一部分由地方上的士大夫掌握，流入中央的一部分地方权力也逐渐被中央政府中的士大夫官僚集团掌握，因此官僚集团作为一种新兴力量开始逐步壮大，开始形成一个在地方上是名门望族，在中央政府中担任高官的独特集团。为了避免流动性过大而削弱官僚集团所掌握的地方权力，士大夫开始讲究“门第”，选官制度也变为门阀制，因此地方权力始终掌握在这一个封闭的士大夫官僚集团手中，并不断强化。东晋、南北朝是门阀制最为兴盛时，也是官僚集团掌握地方权力的最高峰，皇帝被官僚集团所操纵，“在这个时代的门阀的力量，无论在经济上社会上政治上都充分的表现他们的优势。就经济方面观察，它们不但领有
广大的土地，而且庇荫着多数的部曲，随身、典计、佃客、衣食客之类，替他们从事生产劳动，对国家既不纳税，亦不当差。就社会方面言，他们从官位名地上造出血统优越的传说，自高自夸，与一般平民隔绝，既不肯与庶姓通婚，亦不肯与寒族交际应酬。就政治方面言，他们凭藉祖先的余荫，不但垄断官史选举之权，凡州郡掌管选举诠叙的官吏，如中正、主簿、功曹之类，都非由他们中择人任用不可，而且由中央到地方的高级长官亦由他们包揽独占，使一般平民不易有参加的机会。”
如果说在宋以前，权力是分化的，官僚集团掌握一部分独立的、不受制于皇权的权力。到了宋明，权力几乎已完全集中于君主一人手中。科举制已彻底代替门阀制，一大批贫寒之士进入官僚集团，他们背后没有地方力量的支持。皇帝吸取了前朝教训，采取地方官员分别管理不同职能以及轮换制的措施，消除了地方官员控制地方权力的途径，使得官僚的一切权力都必须由皇帝赐予并可以随时收回。因此，官僚集团已没法通过权力来制约皇权，他们必须寻找新的武器来制约皇权。宋明理学的兴起表明官僚集团已找到了新的方法，即通过道德来制约权力。
道德制约权力最早是由孟子提出的。孟子认为臣子对于君主不能一味顺从，臣事君要以道义为基础，要坚持道义不向权势低头，“居天下之广居，立天下之正位，行天下之大道；得志，与民由之；不得志，独行其道。富贵不得淫，贫贱不能移，威武不能屈，此之谓大大夫。” “天下有道，以道殉身，天下无道，以身殉道；未闻以道殉人者也。”孟子还认为，臣子的地位虽然不如君主，但臣子中圣人的道德却高于君主，君主应该而有道德的臣子学习，“将大有为之君，必有所不召之臣，欲有谋焉，则就之。其尊德乐道不如是，不足与有为也。故汤之于伊尹，学焉而后臣之，故不劳而王；恒公之于管仲，学焉而后臣之，故不劳而霸。” 因此可见，孟子认为君主的权力虽然在现实生活中是至上的，但臣子的道德、知识却又在观念范围内高于权力，从而制约权力。孟子虽然提出了道德制约权力这一观念，但由于当时正处于君主集权的上升阶段，孟子的这一观点并没有得到重视。相反，至西汉初年，为适应君主集权的需要，董仲舒提出了天人合一观。董仲舒认为“天 ，百神之大君也”，“王者之所最尊也”，天是至高天上的统治者，是权力与道德的统一体，而“唯天子受命于天，天下受命于天子”，天子代表天统治人民，唯有天子才能接触天，因此，天子从天那里既获得了最高权力，又获得了最高道德，权力与道德集于天子一身。天子不受人世间其余人的制约，但受到天的制约，天通过祥瑞灾异来制约天子。
到了宋明时，君主集权化已完成，权力与道德的分化势成必然，士大夫必须通过道德来制约权力，理学的兴起实现了这种分化。理学家把道德上升到绝对地位，“人伦者，天理也”，天理是宇宙间的绝对真理，放之四海而皆准，因此，道德也就是有了绝对权威和绝对合理性，是为“天下之定理，无所逃于天地之间”，其次，理学家认为理是可以通过修行来获得的，或是通过朱子的“格物致知”，或是王阳明所说的“致良知”、“正心”，士大夫可以通过各种各样的方法获得理，从而也获得了道德。因此，道德已不再专属于皇帝和上天，士大夫通过修行，提升自己的道德，完全可以使自己的道德高于君主。这其实又回到了孟子的观点，即君主的权力虽然高于臣子，但臣子可以在道德领域内优于君主从而制约君主。在实际中，道德的评判是由一批士大夫所掌握，所以，实际上，道德掌握在士大夫即官僚集团手中。官僚集团掌握道德，并通过它来实现对皇权的制约。
但是，我们也应看到这样一套道德秩序是代表整个统治阶级利益的，即它既代表君主的利益，也代表了官僚集团的利益。官僚集团通过道德制约皇权并不是要削弱皇权，而是制止皇权的任意妄为从而损害整个统治阶级的利益。因此，通过道德制约皇权与宋明以前以官僚权力制约皇权有很大的不同。宋明以前，官僚权力与皇权存在着对抗，官僚权力增加，皇权削弱，皇权强大，官僚权力就减少。宋明以后，君主一官僚集团这样一个统治组织日益合理化，通过明确的分工使君主，官僚各司其职，减少无谓的内部争斗。官僚集团掌握道德秩序是为了一方面维护自身的利益不受皇权侵害，另一方面控制皇权不要越出轨道而损害整个统治阶级的利益，从而保证君主——官僚统治阶级的长治久安。
因此，中国古代君主的权力并不是无限而不受约束的，它一直受到官僚集团的制约，先是通过权力分化，然后通过道德，与他共同进行统治，形成一个君主——官僚双元统治结构。
