山地 2003-4-11 14:19
合法性问题研究：政治学研究的新视角
【原文出处】政治学研究
【原刊地名】京
【原刊期号】199601
【原刊页号】12-19
【分 类 号】D0
【分 类 名】政治学
【 作 者】胡伟
【复印期号】199603
【 标 题】合法性问题研究：政治学研究的新视角
【 正 文】
政治合法性是一个政治体系存在、持续、稳定和发展的基础和前提。从政治发展的角度看，政治体系在社会变迁的过程中大都不同程度地面临着合法性危机的问题，这种危机如果不能加以消解而逐渐加剧，就会导致政治体系的崩溃。反之，若一政治体系在掌握政权之后能有效地取得和维系其合法性，则将大大有助于政府的运作和政局的稳定。因此，对政治合法性的内涵和成因进行研究，分析维护政治合法性的正确途径和方式，是政治学的一个重要课题，对于现代化深度发展的当前中国也具有一定的现实意义。
合法性的内涵与基础
虽然“合法性”〔1〕一词广泛为人们所使用， 而且人们使用这一概念时也具有相通之处，但从学理意义上说，并非存在着简单划一的看法。不仅许多名家见仁见智，而且经验的观点与规范的观点之间有着深刻分歧，从中也可折射出合法性这一概念的丰富内涵。
较早对合法性进行系统界定并成为经典理论的学者是马克斯·韦伯。在韦伯看来，合法性是促使一些人服从某种命令的动机，任何群体服从统治者命令的可能性主要依据他们对统治系统的合法性是否相信，因此，“重要的是这一事实：在特定情况下，个别对合法性的主张达到明显的程度，按照这一主张行动的类型被认为是‘正当的’，这一事实更加确定了主张拥有权威者的地位。”〔2〕这意味着， 合法性不过是既定政治体系的稳定性，亦即人们对享有权威者地位的确认和对其命令的服从。可见，韦伯是从经验研究的角度对既定社会事实加以认定，即在现实政治中，任何成功的、稳定的统治，无论其以何种形式出现，都必然是合法的，而“不合法”的统治本身就没有存在的余地。
韦伯这种着重从经验事实的角度对合法性加以分析的方法，对当代政治学有重要的影响。第二次世界大战以后，政治社会学家S·M·李普塞等再次发起了对合法性的研究，由此引起了广泛的探讨，其中大部分学者对合法性的界定仍是韦伯式的。按照李普塞的说法，“任何政治系统，若具有能力形成并维护一种使其成员确信现行政治制度对于该社会最为适当的信念，即具有统治的合法性。”〔3〕政治学家G·A·阿尔蒙德也认为：“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么，这个政治权威就是合法的……正因为当公民和精英人物都相信权威的合法性时要使人们遵守法规就容易得多，所以事实上所有的政府，甚至最野蛮、最专制的政府，都试图让公民相信，他们应当服从政治法规，而且当权者可以合法地运用强制手段来实施这些法规”。〔4〕
由上可见，合法性意味着社会大众对于政权的认同和服从，这自然与统治者种种解释和说教的努力不无关系。不过，这种认同与服从并非统治者单向作用的结果，更非依靠强力的威胁就能达成，而是统治者与社会大众的双向互动所致，离不开民众自觉的认识活动。D ·斯特恩伯格提出，对合法性应同时从两方面来观察：“在政府方面，其本身能自觉到拥有统治权力，并依据所拥有的权力进行施政，采取各种措施以适应环境变化；在人民方面，则承认同意授权政府统治权力之行使。而政治系统统治的合法性要在这两方面的条件均具备时才拥有。”〔5〕J·罗思切尔德则认为，“政治系统统治的合法性，涉及系统成员的认知与信仰，即系统成员承认政治系统是正当的，相信系统的结构与体制及在既定的范围内有权使用政治权威。”〔6〕用李普塞的话说， 就是合法性“完全取决于政治系统的价值与其成员的价值是否一致而定。”因此，合法性一方面取决于政府的活动，包括国家政权为了强化自己的统治地位而运用意识形态的、法律的和道德伦理的力量为自身所作的种种论证，另一方面其更为实质的内容是国家政权在大众当中赢得了广泛的信任和忠诚，从而使人民自觉地把对政府的服从当作自己的义务。
与上述经验性合法性观点不同，J ·哈贝马斯等人提出了一种规范性的理论。哈贝马斯认为，在古代社会，帝王们为了证明自身统治的合法性而宣称自己为神的化身或子嗣；在传统社会中，统治者利用宗教来为自己的合法性进行论证。但在这些高度专制的社会里，由于统治者集政治权力和合法性解释权于一身，合法性解释或证明完全只是出于统治者的需要而出现的一种工具，因而难以赢得大众的忠诚。即使大众对政治权力产生了忠诚和信仰，也并不意味着就一定存在合法性，因为从中无法解释在对国家政权的忠诚曾盛极一时的法西斯主义国家，其政治秩序的合法性基础是什么。因此，哈贝马斯否认合法性是政治系统为自身的统治所作的论证或证明，也否认把合法性单纯理解为大众对于国家政权的忠诚和信仰。在哈贝马斯看来，合法性作为一种国家制度或政治秩序可能具有的属性，只存在于一个社会的“社会文化”生活中，即在国家制度系统之外，社会文化生活得到健全的发展，国家的合法性在社会文化领域中能够得到自觉的论证，从而政治系统赢得了大众的广泛信仰、支持和忠诚。而这种信任和忠诚之所以能产生，也完全是因为国家允许社会对其合法性进行公开的讨论。因此，哈贝马斯断定合法性寓于对于政治秩序的正确与公正判断存在着健康的讨论之中，“合法性意味着一种值得认可的政治秩序。”〔7〕显然， 这里的“值得认可”并不等于被认可，关键的问题不在于“是不是”，而在于“应该不应该”。可见，哈贝马斯不是把合法性构筑在单纯的经验分析与心理认同上，而是强调对于政治系统合法性的价值判断。
哈贝马斯的合法性理论旨在对当代西方的政治社会现实进行批判，具有深刻的思想内涵。但正因为这一理论主要针对的是西方社会，因而其普遍适用性是有限的。按照这一合法性标准，有史以来除极个别的社会外，绝大多数的政治体系都不具有合法性，即使这些政治体系在当时是稳定的和被民众所忠诚的。这种价值上的绝对主义性质由于缺少历史的和多元的文化视野，尽管其对合法性价值基础的强调不无启发意义，但难以作为一般的合法性的分析概念。至于有的西方学者完全以欧美式民主的价值规范作为合法性的唯一标准，就更不足为训了。从政治发展的角度看，合法性的主要意义是保持一定的政治秩序以适应现代化的需求，政治系统的合法性本身就是一个动态的过程，很难用一个固定不变的价值规范加以衡量，而只能从适应现代化进程的向度加以分析。从这层意义上说，政治合法性更多地应从经验事实的层面加以分析，并考虑不同文化背景的特殊性。因此，政治合法性主要是指政治权威得到人民的广泛认同、信仰、忠诚和服从，并通过特定时空条件下适当的决策及政策实施来塑造政治秩序和适应环境变化，保持政治系统的有效性和稳定性。
那么，从上述概念出发，合法性的基础是什么呢？或者说，政治系统的合法性从何而来？在这个问题上，马克斯·韦伯的理论颇有影响。韦伯从经验分析出发，提出了三种合法性的基础：〔8〕（1）传统的基础，统治合法性建立在对于习惯和古老传统的神圣不可侵犯性的要求之上，如统治者可凭其世袭地位享有令他人服从的权威；（2）克里斯马基础，统治的合法性建立在某个超凡魅力人物的英雄气质、非凡品质和超凡神圣性之上，这种人物即克里斯马领袖，其超凡魅力，吸引人们的追随和服从；（3）法理的基础。统治合法性建立在对于正式制定的规则和法律的正当行为的要求之上，人们服从依照法规而占据某个职位并行使权力的统治者，如通过选举任职的政府官员。韦伯强调，这三种合法统治的基础都属于纯粹的类型，它们从来没有在社会和历史中以纯粹的形态出现过，所有经验事实中的统治形式都是这三种纯粹类型的混合，但不同类型的因素的比重和组合方式可能有差异，因而某种现实的统治合法性可以非常接近某一类型。显然，韦伯所提出的是政治合法性可能的多种基础，超出了西方中心主义的狭隘观念。
当代政治学家戴维·伊斯顿对合法性的基础类型作了进一步的探讨，他把合法性的来源归于意识形态、结构和个人品质三方面。〔9 〕意识形态是为政治系统的合法性提供道义上的诠释，有助于培养系统成员对于政治权威和体制的合法性情感；结构作为合法性的源泉则意味着通过一定的政治制度和规范，政治系统的掌权者即可获得统治的合法性，亦即合法的政治结构能赋予其执政者合法的地位；而合法性的个人基础是指执政者个人能赢得系统中成员的信任和赞同，这种个人合法性所包含的内容要多于克里斯马的范畴，因为并非所有的执政者都真正具有超凡魅力，但通过表现出一种虚假的魅力他们也能够操纵大批的追随者，“无论是真正的还是欺骗的，这种超凡魅力的确代表了合法性情感产生的一个个人要素。”〔10〕上述三种合法性源泉相互影响、相互作用，共同为政治系统奠定合法性的基础。同韦伯一样，伊斯顿也是尽量站在价值中立的立场建构其合法性来源的理论的（虽然完全的价值中立是不可能的），而且伊斯顿的理论不仅包容了韦伯的分类，同时也更适合于当代的政治情势，对于分析现实合法性的基础具有一定的启示作用。
合法性危机：一个较为普遍的政治发展问题
作为合法性理论的开拓者，马克斯·韦伯在提出其合法性的概念和三种统治类型时，有意无意地忽略了当统治者的命令不再被当作道德上的正当而为人服从的时候将会出现的情形。在韦伯的体系中，统治的合法性的获得似乎是不成问题的，并没有这种“不合法”统治的范畴，尽管他清楚地认识到这在经验上是可能的。〔11〕而当代政治学特别是政治发展理论更为关注的正是这种统治者未能在人民中建立道德信任和忠诚的状况，或者是合法性起初已获得但随后又丧失的情形，这就是“合法性危机”的概念。无论是规范的理论还是经验的理论，虽然其理论视野和方法不同，但都对政治系统的“合法性危机”予以深切的关注。
就规范性理论而言，哈贝马斯的“合法性危机”学说颇有代表性。哈贝马斯认为，合法性危机并不是现代社会所特有的，“我们可以在一切较早的文明，甚至在古代社会中发现合法性冲突本身的存在。 ”〔12〕由于过去把合法性力量等同于政治统治的力量，统治者本身拥有合法性解释权，国家可以自我宣称拥有合法性并使人民接受，结果随着国家机器力量的不断强化，它便容易丧失广泛的群众基础，于是起义等暴力活动不断发生，使国家陷入混乱的深渊而无法自拔。在人民反抗国家机器的情形下，那些被统治者宣称为“合法”的事物恰恰是民众认为非法的，民众与政治权威的冲突实际上是合法性冲突。哈贝马斯认为，这种合法性危机的根源到资本主义社会的诞生才得以改变。早期资本主义的市场社会是一种独立于国家政治力量的私人自治领域，国家通过允许市民社会充分发展确保了自身的合法性的基础，而且，市民社会中的公共文化领域的空前兴隆则自觉地为国家提供了有力的合法性论证。
然而，哈贝马斯指出，随着资本主义的发展特别是国家干预主义的兴起，一方面，政治系统和经济系统密切交融，经济危机诉诸直接政治形式，民众不是把克服经济萧条的希望寄托于经济系统自身，而是寄托在政府身上，一旦国家不能在有限的条件下把资本主义经济过程功能失调的负面效应维持在选民可以接受的范围内，那么“不合法性的出现就不可避免。”〔13〕另一方面，也是更为重要的，国家权力渗透于市民社会的公共文化生活之中，同时公共文化也不断地商业化，出现了“文化的贫困”，导致人的精神生活的异化，“在这种情况下，那些从前构成政治系统边界条件并获得保障的文化事务落入了行政规划的领域”，因此“产生了合法性要求不成比例地增长这一负面效果。”〔14〕于是，哈贝马斯把“合法性危机”当作资本主义的主要危机加以分析，这有别于卡尔·马克思侧重于对资本主义的“经济危机”和马克斯·韦伯对资本主义制度结构的“合理性危机”的分析。〔15〕只是，从现实看这种合法性危机并未触动当代西方国家的政治秩序。
如果说哈贝马斯是从社会批判的价值观上对当代西方资本主义国家的合法性危机进行了理论上的剖析的话，那么对于第三世界的许多发展中国家来说，合法性危机就不是一个理论上的问题，而是经验事实。在这些国家，内乱、起义、革命、战争、政变屡屡发生，政治不稳定困扰着社会和经济的发展。白鲁恂在对发展中国家政治不稳定进行分析时，提出了著名的“六大危机”说，其中一种危机即“合法性危机”，而合法性危机又是与认同危机、参与危机、贯彻危机、分配危机和整合危机等密切相联、互为因果的。〔16〕发展中国家之所以较普遍地面临着合法性危机，是与这些国家从传统社会向现代社会的转变分不开的。现代化过程是一个剧烈变动的过程，而变革较易带出合法性问题，正象S·P·亨廷顿所说：“社会及经济现代化对政治与政治体制所起的破坏性影响有许多形式。社会和经济的变化必然使传统社会与政治集团瓦解，并削弱对传统权威的忠诚。”〔17〕李普塞从更为广阔的视野观察到：“合法性危机是变革的转折点。因此，必须在现代社会变革的性质中去寻找它的根源。合法性危机发生于向新社会结构过渡的时期，如果（1）当结构变革时期主要保守制度的地位受到威胁；（2）过渡时期社会主要群体没有参与政治系统的机会，或至少在他们有了政治要求之后。新社会结构建立后，如果新制度在足够长的时间内不能满足主要群体的期望以便在新基础上树立合法性，就会产生新的危机。”〔18〕不仅发展中国家在现代化过程中面临着合法性危机的问题，而且西方国家在其历史上由于现代化的发展也在政府活动、政治参与、政治文化等方面出现了不断加剧的冲突，这也是合法性危机的某种表现。
由此可见，合法性危机是当今世界各国面临的一个普遍性问题，无论是西方发达国家，还是处于现代化进程的发展中国家，都难以逃脱合法性危机的困扰，但通过上述学者的论述不难发现，当今世界的合法性危机可划分为两个层次，第一层次的合法性危机表现出较为广泛的政治冲突和不稳定，直接危及政治权威的存在；第二层次的合法性危机则潜伏在现存政治秩序之中，而在经验上并不存在广泛的政治冲突和政治不稳定，民众对政治系统也基本信认和服从，但通过理论的分析可以洞悉合法性危机的存在，并具有危及政治权威生存的潜在可能性。这里把第二层次的合法性危机称为“潜在的合法性危机”，哈贝马斯通过规范分析所揭示出的当代西方资本主义制度的合法性危机即属此类；而第一层次的合法性危机则是“实在的合法性危机”，李普塞、白鲁恂和亨廷顿等西方经验政治学者研究的正是这类问题。从政治发展的角度看，实在的合法性危机是更为重要的问题，不仅直接关系到政治系统的安危，而且与一个国家的现代化进程和社会变革密切相联。虽然当代西方发达国家并非就不存在实在的危机，但这种危机更多的是发展中国家的一种政治现象。发展中国家在其现代化进程中，合法性的传统基础遭到破坏，而法理的或新的结构来源又无从建立，也缺乏动员社会的强有力的意识形态，合法性往往系于领导人个人身上，一旦领导人的个人权威受到挑战，合法性危机便不可避免，直接威胁政治系统的现存秩序。
对于实在的合法性危机的分析，可以从不同的层面具体展开。虽然笼统地讲合法性意味着公民对于政治系统的支持，但按照D ·伊斯顿的框架，支持的具体对象可分为政治共同体、体制和当局三个方面。政治共同体是结合在同一政治过程中的许多人组成的群体，用政治发展的术语来表示，对于政治共同体的支持常常被称为“国家的认同意识”问题；体制是指政治系统中对政治活动的一系列制约，由价值、规范和权威结构三部分构成；当局即权威角色的承担者，也就是具体的掌权者。〔19〕对合法性危机的问题，可从上述三个层面加以透视。
许多发展中国家在政治共同体层面上就缺少合法性，共同体意识或国家意识淡漠。特别是一些新兴国家，社会成员传统上认同的是家族、部落、村社、种性、种族或语言集团，对现代意义上的国家缺乏认同感，或者有的政治体系原有的国家认同感随着社会的变迁而下降和丧失，这既可能由民众对传统政治形式和意识的旧有认同导致，也可能产生于民众对新的政治形式和意识的旧有认同导致，也可能产生于民众对新的政治形式和意识的向往。强烈的政治怀旧感、对新政治观念和价值的渴求等等都构成阻碍形成整体认同的因素，最后导致白鲁恂等人所说的“认同危机”。一旦政治共同体的合法性出了问题，正象阿尔蒙德所说，“随之而来的就是分裂主义运动，即使是在立国已久的国家里，随着新问题，特别是那些涉及语言和文化同一性问题的出现，政治共同体已解决了的边界问题也会再次被提出来。”〔20〕例如英国苏格兰和威尔士的民族主义，加拿大魁北克人的分裂主义和苏联的解体就是显例。国家认同危机一旦出现要加以解决是非常困难的。对于那些已经具有共同体意识的国家，重要的是不要让那些导致认同危机的因素出现或尽量抑制这些因素的滋长。
在那些政治共同体意识较弱的国家，民众可能把对政治系统的支持转向一个克里斯马领袖。同样，在许多新兴国家获得独立时，独立运动领导人获得的支持往往超过人们对新体制的支持。对于这些国家来说，关键的问题是如何把合法性从掌权者个人身上转到体制和共同体上来。而在那些历史悠久的国家，共同体意识较强，但这并不意味着体制和当局具有同样的合法性，例如法国公民的民族国家意识一直都很强烈，但在第五共和国以前人们对体制和当局的支持却一直软弱无力。同样，一个政治系统的公民对某一掌权者或其政策反感，但却可能认同现有的体制。因此，在研究特定政治系统的合法性危机时，既要注意到政治共同体、体制和当局这三者相互联系和影响的方面，也要看到其相对独立和区别的方面，做到具体问题具体分析。一般来说，当局层面的合法性危机较容易解决，属浅层的合法性危机，而体制层面的合法性危机较深，共同体层面则更深。重要的是要避免合法性危机由浅入深的连锁反应。一旦危机由当局开始深入到体制最后殃及共同体，就意味着政治系统的崩溃。对于当今世界许多国家特别是处在现代化进程的国家，这不是一个危言耸听的神话，而是经常可以看到的严酷的政治现实。
合法性产生和维持的途径
深层的合法性危机会导致政治共同体的分崩离析或严重的政治不稳定，而浅层的合法性危机虽然不会带来政治秩序的严重混乱，但也会影响政治体系的实际作为。相反，较强的合法性基础会有助于政府的施政。阿尔蒙德在描述合法性对于政治体系的重要意义时说：“如果大多数公民都确信权威的合法性，法律就能比较容易地和有效地实施，而且为实施法律所需的人力和物力耗费也将减少。而且，如果存在某种合法性的基础的话，权威人物在困难的处境之中也有时间和能力来处理社会和经济问题。”〔21〕因此，撇开维护政治统治的保守目的不谈，从有利于经济和社会发展的角度上说，保持和加强政治合法性也是重要的前提条件之一。
如何维护政治体系的合法性，并不断产生和加强这种合法性，是一个很值得研究的问题。不少人以为只要政府能够满足人民的实际生活需要，就能够维护自身的合法性，其实问题并不那么简单。因为合法性的来源包括意识形态、传统、法理、结构和个人品质诸方面，单靠哪一方面的努力都是不够的。李普塞专门对政治体系的有效性与合法性加以区分，所谓有效性是指实际的政绩，即政治体系在大多数人民及势力集团中能满足政府基本功能的程度，它不具有合法性所蕴含的信念力量。李普塞进而对合法性与有效性进行了相关分析，除了合法性与有效性同时存在和同时缺失的情况外，还发现一个国家有效性高但合法性低或有效性低但合法性高的情况，这说明有效性并不一定带来合法性，而合法性也不必然需要有效性，“从短期眼光来看，效率很高但缺乏合法性的社会，如管理良好的殖民地，要比效率相对低但合法性高的政权更不稳定”。〔22〕当然，如果一个政治体系能延续几个世代长期保持有效性，特别是不断的经济发展，则可以获得合法性。罗斯切尔德对政治体系的合法性与有效性的关系作了更为细致的考察，指出“当政治体系的成员认同体系具有统治的合法性，就可以弥补长期的不良政策绩效，同时对政治体系采取与其利益相悖的行为表示认可；同理，如果政治体系能长期满足成员的需要和利益，也可赢得统治的合法性；最后，即使一传统的政治体系完全拥有统治的合法性，但如其长久以来表现得昏庸无能，亦会慢慢蚀耗其统治的合法性。”〔23〕可见，政治体系的合法性与其有效性或政策绩效之间呈现出既相互影响又错综复杂的关系。
在这个问题上，伊斯顿独辟蹊径，从区分对政治体系支持的不同性质的角度作了进一步的剖析。合法性意味着公众对政治体系的支持，伊斯顿认为这种支持可从“特定支持”和“散布性支持”两类加以透视。特定支持是由于政治体系的输出（即政策）给予了体系成员某些具体的满足而形成，即特定的政策绩效带来了受惠者的支持；而散布性支持则不同于特定支持的功利性，它独立于具体的政策输出，是对政治体系的“善意”情感，并构成一个“支持蓄积”，这将使民众承认或者容忍那些与其利益相悖的政策输出。合法性之意识形态的、结构的和个人的来源主要是和散布性支持相关，因此在伊斯顿看来，政治体系的合法性更主要是来自散布性支持而非特定支持，“如果不得不或主要依靠输出，指望用人们对特定的和可见的利益的回报来生成支持的话，那么，没有任何一个政体或共同体能够获得普遍认同，也没有任何一组当局人物可以把握权力。”〔24〕不难看出，政治体系的有效性或政治绩效如果能赢得民众支持的话，也只是一种特定支持，这种支持是不长久的，因此合法性不能仅仅建筑在特定支持之上。
当然，这并不意味着政治体系可以无视特定支持，不致力于满足体系成员具体的需要。特定支持对于政治合法性也是重要的。如果一个政府长期以来始终不能满足人民的需要，难以想象这个政府会有可靠的合法性，正如C·贝伊所说：“政府存在的理论基础， 决定其权威施用的合法范围，以及人民服从与忠诚政府的幅度，就取决于其能否满足人民的需要。”〔25〕只是，由于特定支持的功利性较强，一旦政策绩效不佳，政治体系就会丧失支持，而问题恰恰在于任何政府都不可能始终如一地保持良好的绩效，这不仅是因为政府施政难免存在失误，而且由于经济周期自身的变化也使政策绩效时有起伏。即使始终能保持一定的政策绩效，受益群体也存在某种程度的不均匀，不可能使所有社会成员都满足。因此一个政治体系必须注重培养散布性支持，以补偿在政策绩效不足时所带来的特定支持虚空问题。
散布性支持与特定支持是相辅相成的，特定支持以政策输出的有效性为基础，而散布性支持则要依靠政治社会化获得，形成一种符合于特定政治秩序的意识形态和政治文化。R·M·莫雷尔曼认为，政府在统治的过程中，应当教育人民学习什么是正当的与不正当的，而在人民适应了政府，接受了政府的训练，并从政府得到象征性的鼓励后，人民才会赋予政治系统以合法性，这要通过长期的政治学习才能完成。〔26〕伊斯顿则提出必须通过政治社会化的过程才能赢得人民的散布性支持，“那种不直接与具体的物质报酬、满足或是强制相连接的支持，可以通过下面三种反应产生：第一，努力在成员中灌输对于整个体制及在其中任职者的一种牢固的合法感；第二，乞求共同利益的象征物；第三，培养和加强成员对政治共同体的认同程度。”〔27〕总之，合法性的产生和维护必须通过政策绩效和政治社会化这两种途径，以期获得人民对政治体系的特定的和散布性的支持。而鉴于合法性更多地基于道义和信念的力量，政治社会化的手段就显得更为重要了。
值得一提的是，当今世界政治文化广泛交融和传播，使通过政治社会化培养人民的散布性支持面临着基本的价值取向问题。虽然每一政治体系有其特定的历史和文化条件，但也不能完全回避人类社会日益达成的一些基本价值共识。白鲁恂曾说，“统治的合法性一方面为政治系统的一种属性，其特别与政府结构的绩效有关，取决系统能力的主要因素；另一方面，统治的合法性为人民所赋予，当掌权者重视平等的原则，不因肤色、种族、信仰、党派之不同而有不同的待遇时，最易取得人民的承认、接受和认同”。〔28〕因此，不能把散布性支持理解为对政治权威的“愚忠”，或把政治社会化等同于搞愚民政策。在这一点上，哈贝马斯的规范性理论无疑具有某种实际意义。R·洛文索也认为，每一不同的社会和文化均有自己一套界定合法性的方法与标准，很难一概而论，但他认为在当代的背景下，一个长久的政治秩序的合法性应具备三个条件，即政治体系建立一套明确一致的运作规则；统治者与民众拥有一套广泛的价值共识；民众深信既定的运作程序，以完成共同的价值共识。〔29〕不管这些学者对合法性的普遍价值的具体认识是否正确，有一点可以肯定的是，在当今世界政治经济日益一体化的时代，一个政治体系要想建立和维护持久的政治合法性，必须提高政治体系的适应能力，顺应历史发展的潮流。
政治学研究中的合法性理论虽然发源于西方，而且各种学者众说纷纭，其中不免带有偏见和谬误，但作为人类政治思想的一部分，对于分析和研究现实政治总是有所帮助的。＊
注释：
〔1〕“合法性”是英文Legitimacy的译义， 应当说在中文词汇中目前尚难找出一个legitimacy的对应词，故而有人又译作“正当性”等。本文一律采用“合法性”的译法，但需要提醒的是，此处“合法”不作“合乎法律”的字面理解；勿宁说该词与法律本无必然联系。下面的探讨将有助于理解这个问题。
〔2〕M.Weber,Economy and Society,ed.Guenther Roth and C.Wittich,Berkeley:University of California Press,1968,p.214.
〔3〕S.M.Lipset,"Some Social Requisites of Democracy: Economic Development and Political Legitimacy",American PoliticalScience Review,V.53(March 1959),P.86.
〔4〕G·A·阿尔蒙德等：《比较政治学：体系、过程和政策》，上海译文出版社，1987年，第35—36页。
〔5〕D.Sternberger,"Legitimacy",International Encyclopediaof the Social Science,V.9,N.Y.:Macmillan Co.The Free Press,P.244.
〔6〕J.Rothschild,"Political Legitimacy in ContemporaryEurope",in B.Benitch (ed.) Legitimation of Regimes, Beverly Hills:Sage Publications Inc,1979,P.38.
〔7〕Jurgen Harbermas,Communication and the Evolution of Society, Boston:Beacon Press,1979,P.178.
〔8〕From Max Weber:Essays in Sociology,trans,and ed.,H. H.Gerth & C.Wright Mills,New York:Oxford University,pp.78—79,p.245.
〔9〕D·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，华夏出版社，1989年，第317—318页。
〔10〕同上，第334—335页。
〔11〕弗兰克·帕金：《马克斯·韦伯》，四川人民出版社， 1987年，第114页。
〔12〕J.Harbermas,op.cit.,P.181.
〔13〕Ibid.,P.197.
〔14〕J.Harbermas,Legitimation Crisis,Heinemann,1976,P. 71.
〔15〕方朝辉：“市民社会与资本主义国家的合法性”，载《中国社会科学季刊》（香港），1993年8月，第34页。
〔16〕L.Pye, Aspects of Political Development, Boston Little Brown&Company,1966,P.63—67.
〔17〕塞缪尔·亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，上海译文出版社，1989年，第40页。
〔18〕李普塞：《政治人》，商务印书馆，1993年，第53—54页。
〔19〕伊斯顿，前引书，第十一至十三章。体制（regime）原译“典则”。
〔20〕阿尔蒙德等，前引书，第39页。
〔21〕同上书，第36页。
〔22〕李普塞：《政治人》，第56—57页。
〔23〕J.Rothschild,op.cit.,pp.38—39.
〔24〕伊斯顿，前引书，第298页。
〔25〕C.Bay,"Needs,Wants and Political Legitimacy",Canadian Journal of Political Science, V.1 No.3(sept,1968),P.241.
〔26〕R.M.Merelman,"Learning and Legitimacy",American Political Science Review, V.60.(Sept,1966),P.552.
〔27〕伊斯顿，前引书，第306页。
〔28〕L.Pye,"The Legitimacy Crisis",in L.Binder etal.(eds),Crisis and Sequences in Political Development, Princeton:Princeton University Press,1971,P.135.
〔29 〕R. Lowenthal, "Political Legitimacy and Cultural Change in West and East",Social Reseach,V.46 No.3(1979),P.402.
（责任编辑：潘世强）
山地 2003-4-11 14:20
[无标题]
【原文出处】政治学研究
【原刊地名】京
【原刊期号】199603
【原刊页号】27-31
【分 类 号】D0
【分 类 名】政治学
【 作 者】王振海
【复印期号】199701
【 标 题】社会与国家关系的现实选择
【 正 文】
一
任何国家的畸变，社会的扭曲，都导源于国家与社会力量的倾斜与失衡。自国家产生到资本主义制度确立为止的人类历史，在国家与社会的关系上可以说国家力量与社会力量始终处在不协和的状态之下，致使发生在国家身上的不良征象长期得不到纠正。尽管对它的理论校正自启蒙运动经过马克思、恩格斯已完成了上百年，但其实践的校正却依然需要长期的努力。社会主义制度的建立为社会与国家关系的平衡奠定了基础，但由于这一制度的历史尚短，不可避免地带有旧制度的残余。因而，恢复社会与国家的正常关系状态，依然是理论与实践的双重使命。
社会与国家关系的总体原则可描述为：社会决定国家，国家产生于社会、作用于社会、受制于社会，社会在国家的治理下有效地运转。换言之，国家的产生是社会的需要和选择，在国家存在的情况下，社会必须接受国家的引导与治理，社会享有对国家的最终的决定权和支配权，国家不能独立于社会之外，更不能凌驾于社会之上。
在社会与国家关系问题上，具有决定意义而不容片刻和丝毫忽略的因素，是作为社会主体同时也是国家主体的人。人的引入使这一关系变得更加复杂，也更加丰富和具体。从一般的意义上讲，在存在国家的情况下，人既是属于社会的，也是属于国家的，人是社会的主体，也是国家的主体。但事实上，人在国家和社会中的地位是不同的，人首先属于社会，然后属于国家；人全部属于社会，部分属于国家；人可以脱离国家而生存，却不可以脱离社会而生存；人通过天然的相互依赖关系形成社会，通过自身权力的让渡组成国家。总之，社会是人类的普遍领域，国家是人类的特殊领域。
就人的主体性而言，二者也不是可以完全等值的。人的社会主体地位是永恒的和全面的，是无条件的。人从出生之日起便宣告了其作为社会主人的地位。但在国家中却不是如此天然和如此简单。一方面，人属于一个国家需要一定的条件，人可以被赋予一国国籍而无国籍的人却无论如何不能没有“社会籍”或“球籍”。更重要的是，在国家内部，国民不是平等地享有和支配国家的权力。在社会中，人与人之间的差别只是职业、财富上的差别，而在国家中，国家权力执掌者和受国家权力支配的人却体现着一种内在的本质性差异，这一点在专制国家下自不待言，即使在民主国家中二者的差异也是存在的。具体而言，职业的差异是社会成员都有职业前提下的份差，财富的差异是一种量差（当然，我们并不否认这种差异是产生其他一切社会差异与政治差异的基础和根源），而国家权力属性的差异则是有与无的质差。于是便产生了国家主体的分化现象，国家权力主体怎样才能成为普遍的国家主体，受国家权力支配的人怎样才能成为实际的国家主体，这是如何实现“官”与“民”的地位等值，而在一切专制国家中都没有也不可能解决的问题。而要解决这个问题其途径则只能是国家权力的公共占有和政府（在本文中是从广义上理解这一概念的，指整个国家政权机构，下同）官员的职业化。明确地说，就是国家权力来源于公众，也必须为公众所占有，公共权力属于全体社会成员。由于国家官员的特殊属性，他们与普通社会民众的国家主体地位是不同的。他们既是国家主体，又是国家权力主体。所谓政府官员的职业化，一方面意味着执掌和行使权力的职业化、专业化，官员除依法履行职责权限内的权力之外，不享有其他特权，这种职业与其他社会职业在本质上是一致的；另一方面则意味着职业与权力的同效性，职在权在，官员在行使职权之余也是普通的民众。
指导社会与国家关系的总体思路也由此而得以树立，即社会民主与政府权威的有机统一。这是社会与国家关系赖以确立的基础，也是政治民主化的主导内容。因为一个社会权力极度萎缩、国家权力高度膨胀的专制国家，必然带来人民权利的被剥夺和国家的畸型发展，并最终导致国家与社会的双重灾难；而一个无政府主义泛滥，政令不行的散乱社会，也不可能把国家与社会引向进步。
从社会主义社会民主的角度而言，要树立如下原则和思路：一是建立健全人民代表大会制度，完善基层人民代表的普选制和政府主要官员的选举制，保证国家运行的整体方向和大政方针贯彻社会民众的意志；二是建立完善的人民群众的知政议政参政机制，国家政务公开，建立各种表意渠道和设施，引导人民群众参与国家事务的议决与管理；三是建立完善的社会监督制约机制，把国事活动和官员的言论行动置于人民群众的监督之下，人民有权批评和通过法定程序罢免渎职或不称职的官员，有权依据法定程序随时纠正各种违背民意的权力行为，保证公共权力的正常运行；四是充分发育社会的各类政治组织、社会组织、群众团体组织和自治组织，使整个社会运行充满生机与活力；五是保障人民群众各项民主权利不受侵犯。
从社会主义政府权威的角度而言，要树立如下原则思路：一是建立运转灵活、精干高效的立法、行政、司法等各类国家机构，赋予其充分的权力，使其根据自身的属性履行相应的职责；二是保障国家机构的权威，克服以党代政、党政不分的现象，制止“上有政策，下有对策”，变通国家政令的现象，在行政机关内实行首长负责制与全面的岗位责任制；三是实现对国家机构和官员的规范管理，各类国家机构的设置与职权都由法律规定，并把公平竞争机制引入对国家官员的遴选与管理，建立完善的国家公务员制度；四是实现国家官员的职业化，通过对薪金、社会兼职、社会活动等各方面的限制措施，保证在国家机构任职成为与其他职业相同的职业，防止特权现象和各种国家权力的不正常扩散现象；五是正确处理中央与地方的关系，在保证国家政令统一的前提下，赋予地方一定的自主权，调动整个社会的积极性，保证国家权力的权威与活力的有效统一。
二
国家是建构在社会之上的系统、完备和强有力的组织，在国家产生之初，由于国家自觉性的缺乏，由于社会功能的不完善，社会组织的不发育和社会力量的分散，社会的大部分功能被纳入国家的体系之中，以致在长时间里，人们看不到国家与社会的区别，把二者直接等同起来。应当说，这在特定历史条件下是不可避免的。
社会与国家关系协调的内在价值，实际上只是摆正二者的位置，使二者都按照自身属性所决定的轨道运行。为了更加明确地理解这一关系，人们提出了一个形象的说法，即“大社会，小政府”，如果对这一提法加以科学界定的话，的确能够反映二者关系的价值取向。在这里，“大社会”之“大”，并不意味着社会可以超出受时代所限的功能领域；“小政府”之“小”，也不意味着国家退出社会民众对之依赖的领域。“大”与“小”体现着对既往状况实施纠正的价值判断因素，并不是严格科学意义上的概念表述。当然，从历史发展大势上讲，随着社会的不断发育，它将逐渐收回自身能行使的本属于自身的功能，使一切委托组织包括国家在内逐渐削弱或失去一些功能，直到社会组织和社会个体自立能力发育完全。
大社会，是指把社会从国家的超常控制中解放出来，建立充分发育和健全的社会肌体。实现大社会的第一步在于实现国家与社会、政治与经济的二元化过程。从而为新的融合奠定基础。大社会显示着社会的发育与进步状态，通向大社会之路是充满希望而又艰难曲折的。首先需要的是社会成员素质的全面提高。社会主体是社会发育的重要因素，在某种意义上可以说社会发育本身就是社会主体素质的提高。由此，也决定了智力文化启蒙与思想观念启蒙对于社会整体进步的意义。其次是对人的权利的尊重和对人格的重视。再次是社会组织与各类群众团体组织的发育与壮大。此外还需要社会的服务与保障设施的完善。人类之所以甘愿让渡权力组建国家，说到底在于通过国家可以解决自身无力办到的事，满足自身各方面的需求。而社会对民众的吸引力最终也取决于社会对民众利益与需求的满足程度。当社会还无力实现这一切的时候，通过国家来解决是必然的和不可避免的。在这一问题上，必须树立对国家服务与保障行为的正确认识。国家对社会的庇护不仅在历史上是必要的，而且在社会功能充分发育之前也不能说是错误的。问题只是在于，国家可以利用这种庇护，扩大自身的权力，从而带来社会与国家关系的再度倾斜。因而，当社会发育到可以自立自理的程度时，就应当把这些功能转归自己名下，使社会事务在社会内部得到解决，使国家专事规划协调之功能。
小政府，是相对于大社会而言的，同样体现着对国家权力膨胀的价值判断因素。小政府意在削减国家对社会的超常控制，改变全能主义管理模式，实现国家对社会的合理渗透。小政府不是政府管辖界域上的缩小，更不是政府权威的缩小，而只是政府功能的清理，即政府只管理本属于自身的事务，只行使职责所决定的权力。这一变革所带来的不仅不是政府权威的弱化，而且还会因功能顺、效益大而提高政府的号召力和行为能力。
小政府是对国家机构超常行为的校正，而不是对国家权力和国家行为的限制与剥夺。小政府的宗旨在于优化国家的政治运行机制，使各级各类国家机构行好份内之权，干好份内之事。具体的实现途径是多方面的，最根本的在于三个方面：
１．功能的科学化。国家作为公共权力组织体的本质决定了其组织实体——各类国家机构的根本职能在于规划社会发展的方向，协调各种社会组织和社会行为，办理各类公共事务，保障公众权益。这就是说，国家机构的管辖范围涉及到一切社会组织和社会角落，但国家机构的行为却不是代替这些社会组织和个体去活动。目前我国所提出的政企分开，政事分开，尊重经营实体和生产者个人的独立地位，都是以此为理论根据的。
２．权力的权限化。泛权主义是同泛能（全能）主义紧密联系在一起的，正是由于有了功能上的渗透，然后才有了权力上的渗透。应当通过法律的形式根据国家机构的属性与功能确立其明确的权限范围，使其严格按照权限行事。同时，还必须通过各种措施防止权力对社会的延伸与渗透，消除权势主义、以权谋私、裙带关系等不良现象，防止国家机构和公职人员滥用权力。
３．机构的规范化。在功能职责理顺的前提下，根据工作需要，按照刚性原则设置国家机构，把国家的机构设置、活动方式纳入正规化、法制化轨道，避免各种随机现象的发生。针对目前国家机构设置中普通存在的问题，主要应实行如下一些限制性措施：一是不搞因人设事，因人设职，不设临时性机构；二是减少副职，取消虚职、空职；三是人员的专业化，净化国家工作人员的进入渠道，提高其管理的专业化水平；四是政府事务的主干化，把各类社会事务交由社会去办，实现政府机关真正从政；五是政府机构和工作人员行为的受限性，国家机构和工作人员不得经商或从事其他营利性活动，不得有可营利的社会兼职，保证国家机构和官员的廉洁。
三
对社会与国家关系的探索必须遵循两条思维主旨，一是对理性政治观科学内含的把握，二是对现实政治建设途径的探寻，而且更重要的在于后者。
在研究中国的政治变革时，存在着这样一个误区，即只关注国家上层的变革，着眼于政治体制的重大调整。事实上，贪大求快有时不仅不是积极的，而且是有害的。在中国这样一个封建专制传统浓郁、公民政治文化素质不高并极不平衡的国度尤其如此。必须调整思路，关心基层的政治变革，寻求自下而上的民主发展道路。这自然包括对社区——这一人类最基本的政治活动场在人类政治理性的培养和国家政治民主化进程中作用的关注。
对社区政治问题的研究在我国尚属薄弱环节，甚至可以说是缺口。在实践中，社区政治的发展也十分微弱，甚至有人说，中国目前还没有真正意义上的社区。至少中国人在心理上并未能真正树立起社区意识，更没有想到通过社区和社区组织实现自己的权利与利益。这与发达国家社区政治实践的进步和对社区政治理论研究的深入形成鲜明对照。
在政治学领域引入社区这一社会学概念并非是可有可无的，因为有许多政治现象的确是在这一界域上发生着，不借助于它，就无法把空泛抽象的政治理论具体化、形象化，无法验证理论推导的正确性，自然也就无法解决政治科学对现实社会的功用问题，无法真正把政治学研究推向深层次。可见，强化社区政治问题研究是加强社会政治学研究的基础。
心理学研究表明，人们首先关心的是发生在身边的事和关系自己切身利益的事。社区维系着人们的生活、娱乐、休息、权利等各个方面，人们自然会对社区的公共事务表示关注，并积极参与这些事务的决策和处理。而参与区域性政治事务正是参与国家的政治事务的前提，它既可以训练民众的参政能力，又可以培养和提高人们的政治热情。
在现代社会，人的社会流动性不断增大，地域迁徙和临时性迁居以及外出工作、游览的机会越来越多，固守一方田园，老死不相往来的现象越来越少。然而，即使如此，人亦不可能成为无根的浮萍，不管走到哪里，他都不可能没有一个相对稳定的居住地。社会学家常说的人不可能脱离社会而存在，具体而言，就是人不可能脱离各类社区而存在。社区是人的社会活动场，是人的工作、学习、生活、休息、娱乐之地。社区也是人的政治活动场，在这里，人们既可以实际地参与本区域的政治活动与事务，也可以利用社区对国家政治施加影响。更进一步说，科学技术的发展，通讯、交通设施的更新，人的素质的提高等为社会政治权力的施展插上了翅膀，而任何权力的行使都必须借助于一定的时空条件。现代民主活动不仅没有舍弃社区，反而更加依赖社区，在发达国家一些较大的政治活动包括全民大选、全民公决等也转移到社区来完成。这种趋势所带来的不仅是社区政治功能的完备，而且是民众政治热情的提高。因为政治只有同生活接近，使人们能够方便地投身进去，才能吸引更多的人，特别是普通居民。
从组织学的角度说，人都是生活在一定的社会组织之中的。社区之成其为社区，关键在于它联系着有组织的民众。松散的、互不相干的群体并不构成严格意义上的社区，或者只能是没有生机的纯粹地域意义上的社区。因而，权力与组织在社区中具有极为重要的意义，它们既是社区的纽带和载体，又是社区能量与影响的证明。社区通过它们而运转起来，也通过它们证明自身的存在，并对国家政治发生作用。可以说，社区的灵性来源于组织与权力。就国家政治体系而言，既有以国家权力为后盾的政治组织，包括立法机关、行政机关、司法机关、军事机关，也有以社会权力为源泉的政党组织、群众团体组织、学术组织、选举团体、利益集团、慈善机构、民意机构等。它们各自通过自己特有的方式影响国家的政治决策和政治生活。优良的政治运行机制必然是各种政治机构、政治团体、政治力量充分发育且协调运转的机制，也就是说必须实现国家权力与社会权力的平衡。失衡，必然带来灾难。因而，政治学研究自然不能把目光仅仅盯在国家权力和政治机构上。
中国是一个积极致力于社会主义民主建设但又民主基础相对薄弱的国家。在理论上，民众需要最基本的民主思想启蒙；在实践上，民众则需要最基本的民主操作演练。这可视作一个基本的结论。而社区恰恰是民主的第一个操场。在发达的社区形态下，人不仅可以得到完善的服务与娱乐条件，而且可以施展自己的政治才干和抱负，保障自身的政治权利。公民个人民主权利的行使与保障，单元民主、基层民主、区域民主的实现，都是社区民主政治建设的组成部分。社区民主是社会民主的具体体现，是国家民主的基石。通过社区，民众可以实现对国家与社会的具体的、实际的、第一步的占有。
当然，发育社会民主，强化社区政治组织建设，不是要削弱和摆脱国家政权组织的建设。恰恰相反，在中国这样一个人口众多的多民族国家，只有首先建立起有权威的政权体系，才谈得上建立充分发育的社区政治组织系统。而且，社区政治组织在价值取向上也不是与国家政权组织相背离的，它的加强有利于政权的巩固，政令的贯彻。可见，社区政治具有两大价值取向：一是辖域内的政治完善，一是对国家政治的影响力。加强社区政治建设也具有双向功能，一方面可以培养民众的自主意识与参政能力，另一方面亦可为国家政权提供训练有素的民众。二者的有机结合，既是其价值所在，也是其目标所在。
总之，要从根本上理顺社会与国家的关系，推进中国的政治民主化进程，一方面应逐步深化国家政治体制特别是政权体制的改革，规范国家权力；另一方面应将思维视角和行动着力点转向社区，发育社会政治组织，提高社会主体的政治素质和政治操作能力，在当今中国，是最为现实，同时也是最积极的选择。
（责任编辑：韩旭）＊
山地 2003-4-11 14:22
[无标题]
【原文出处】政治学研究
【原刊地名】京
【原刊期号】199803
【原刊页号】25～30
【分 类 号】B6
【分 类 名】外国哲学
【复印期号】199810
【 标 题】论洛克政治思想的哲学基础
【 作 者】申建林
【作者简介】作者：申建林 武汉大学政治与行政学院（武汉，430072）
【内容提要】洛克作为17世纪英国的哲学家和政治学家，其政治观念是哲学思想在政治问题上的逻辑延伸。这不只是因为洛克的经验论为他的政府论研究提供了方法论指导，而且还因为洛克的哲学精神本身直接转化为某种政治信念。本文分析了洛克的理性活动的独立性、理性平均主义、精神生活的私人化和自由自觉的无限获取的生命活动等哲学意识，并以此为基础引申出洛克的个体政治独立与平等、精神生活与政治秩序相分离、政治社会产生和进步的动力等政治结论。
【关 键 词】政治哲学/哲学思想/洛克/政治思想史
【 正 文】
近代资本主义社会经济的发展和政治的进步离不开自然科学和社会科学的繁荣，而科学研究又需要哲学扫除宗教意识和盲目信仰的障碍，并为世俗科学提供方法论指导。近代欧洲哲学肩负了时代的重任，洛克的哲学尤为如此，洛克作为唯物主义经验论的主要代表，其哲学不仅成为“整个英国政治经济学的一切观念的基础”，（注：《马克思恩格斯全集》，第26卷，第1册，393页。）而且成为资产阶级社会政治观念（或法权观念）的基础。那么洛克是如何运用自己的哲学原则指导自己的政治学研究的？或者说《政府论》两篇是如何体现《人类理解论》中的哲学精神的？本文从三个方面回答这一问题。
一、个体政治独立和平等的认识论基础
到洛克生活的年代，哲学理性主义者已成功地挫败了欧洲对传统宗教和文化观念的信心，而旅行的扩大，与其它文明的接触，新教徒对天主教正统派的挑战又有效地激发了这种批判怀疑的精神。面临怀疑论的挑战，洛克许诺要为知识提供某种确实性，洛克的关于知识和观念起源的理论是详尽而复杂的，甚至包含着不少矛盾。这里，我们不打算追究各种细节，仅概括出其认识论的基本精神。
洛克说：“人心在一切思想、推论中，除了自己的观念而外，既然没有别的直接的对象，可以供它来思维，因此，……知识只与观念相关，”“知识，就是人心对两个观念的契合或矛盾所生的一种知觉”。（注：洛克（英）：《人类理解论》下册，关文运译，515页，商务印书馆，1959年。）如果把知识仅看成个人内心观念之间的某种联系，那么知识便成了全然内部的东西，因为它不涉及主体与对象之间的相互面对，而是主体对自身的思考。洛克的经验主义决不会在观念面前止步，它需要继续追问：我们心中的一切观念从何而来？洛克的回答是：“从经验得来”。（注：洛克（英）：《人类理解论》上册，关文运译，68页，商务印书馆，1959年。）在洛克看来，心灵类似于一张白纸，没有任何印记和观念，由于我们的身体通过对外部环境的感觉和对自身内部心理活动的反省而获得了知觉印象（即经验），这些知觉印象被传达到心中，并刻印在心中，便成了观念，心灵通过反思这些观念彼此之间的关系，从而产生了人类知识。
以上即是洛克经验主义认识论的基本思路，沿着这条思路，我们可作如下推论：
第一，洛克的严格的经验主义具有否认形而上学可能性的作用。经验论只承认对那些能给予身体和感官以物理刺激的可感物的认识，即只知道诸如运动、硬度、形状和广延等“第一性的质”，至于这些性质背后的任何本体和原则则超出了直接经验的范围，因此真正的形而上学（即超物理的玄学）是不可能的。只有承认理性的限度，才能获得真正的智慧，当然这不是关于终极事物的智慧，而是关于有用东西的知识。尽管对于“本质”的科学理解超出了人们的领悟力，但人们不必为此而深感苦恼，这正如海员只需确信海水深至不会使船只搁浅而不必为无法测出海洋深度而感到苦恼一样。人类理性经过限制和适当的训导，能够寻求避免怀疑的确实性知识。
洛克正是基于以上的认识理论来展开对政治问题的研究的。在洛克看来，父权理论和君权神授这一形而上学的政治观念超出了人类的经验和理性的能力，宣称自己具有这种知识即意味着宣称自己取得了超出人类心灵能力的成就。为此，在《政府论》上篇中，洛克对罗伯特·菲尔麦爵士的《先祖论》进行了系统的批驳。
在铲除超验的创造的秩序之后，洛克将自己的政治体系完全建立在感觉经验优先性的基础上。在这一体系中，人类被理解的完全依据他们自己的快乐、痛苦和世俗需要的直接经验来确立思想、指导行动。真正具有确实性的政治概念只能从单纯的身体的感觉和直接反省中导出，尤其是来源于通过内感官对自身心理活动（如意欲、快乐、痛苦）的反省。这样，洛克的政治信念完全基于一种心理的现实性，它不需要假设超出真实心理感受的教条。我们看到，在《政府论》下篇中，洛克正是根据人类（实则资产阶级）的切身感受和现实需要来提炼“利益”、“生命”、“财产”和“自由”等政治概念。
第二，一切观念开始于感觉经验的原则否认了任何天赋的思辨原则和天赋的实践原则。上帝并没有将任何真理铭刻在个人的心灵上，最初似乎是固有真理的东西事实上只是一个特定群体的偏见、意见和信仰。如果把这些原则作为天赋的而盲目接受，将会“放弃自己的理性和判断”（注：洛克（英）：《人类理解论》上册，关文运译，65页，商务印书馆，1959年。）受到别人的支配和利用。因为真正的知识不可能通过他人现成的思想而获得，理性的人是独立的个体，每个人都具有自己的感觉和反省的能力，因而能获得作为一切知识源泉的经验，真理只根源于对自己的经验的思考。若离开了自己的感觉经验而依赖他人的思想只意味着取消了使一切知识成为可能的条件。个体从社会教条的奴役中解放出来是洛克的认识论模式，这种模式在《政府论》中则表现为个体政治独立的政治模式。
洛克如此描绘自然状态：人类“按照他们认为合适的办法，决定他们的行动和处理他们的财产和人身，而无需得到任何人的许可或听命于任何人的意志”。（注：洛克（英）：《政府论》下篇，瞿菊农、叶启芳译，5页，商务印书馆，1964年。）可见，摆脱奴役的个体独立权利被洛克视为在政治社会出现之前即已存在天生的、符合理性和自然法的权利。围绕这种个体独立性，洛克进一步制定了天赋人权的基本内容：“任何人不得侵害他人的生命、健康、自由或财产，”（注：洛克（英）：《政府论》下篇，瞿菊农、叶启芳译，6页，商务印书馆，1964年。）因为生存权是个体独立的前提，财产权是个体独立的物质基础，自由权是个体独立的真实内涵。为了确保个体的独立，每个人都“享有惩罚罪犯和充当自然法的执行人的权利”。（注：洛克（英）：《政府论》下篇，瞿菊农、叶启芳译，8页，商务印书馆，1964年。）进入政治社会后，尽管每个人都丧失了充当自身案件的审判者的权力，但个体独立的自然权力不能丧失，相反更为有效地保证个体政治独立的权利（包括生存权、自由权和财产权），不仅是政治社会产生和存在的唯一理由，也成为政府权力的限制条件。
第三，洛克的“白板说”强调的是人类认识的消极性质。洛克把人类的心灵描述为一块“白板”或一张白纸，知识不过是感觉印象即现在心灵上的产物，所以，认识并不依赖个人的特殊能力，一个人是谁并不决定他能知道什么，在认识论上，一切人的潜力相等。这样一来，洛克的认识论否认了人类智力发展和个体的差异。
虽然这种理性平均主义一反传统的观念。众所周知，柏拉图认为并非所有人都能获得最高真理，因为柏拉图给哲学意识预设了特殊的个人和心理能力，只有其灵魂受到对智慧热爱的指引的那些人才能使自己置身于作为存在的根据的意境中，这种知识能力的差别成为建立公民等级制的理由。因此，在柏拉图的《理想国》中，社会阶级主要是因为人们对哲学教育的反映能力和受益程序不同而得以区别。洛克则否认了这种认识论上的等级制，所有人的学习能力基本平等，因为学习无非是感受和体验。这种理性能力的平等性反映在政治理论中即成为政治平等的要求，所以，洛克这样描述自然状态：“这是一种平等的状态，在这种状态中，一切权力和管辖权都是相互的，没有一个人享有多于别人的权力。极为明显，同种和同等的人们既毫无差别地生来就享有自然的一切同样的有利条件，能够运用相同的身心能力，就应该人人平等，不存在从属或受制关系”。（注：洛克（英）：《政府论》下篇，瞿菊农、叶启芳译，5页，商务印书馆，1964年。）
二、世俗秩序和精神秩序的理性与启示基础
在信仰和理性的问题上，洛克打破了柏拉图和阿奎那的传统。在传统的视野中，信仰和理性只不过是具有人、神意识相互渗透交融特征的同一过程的不同方面。而洛克在经验主义的基础上对理性与信仰作了根本区分，洛克说：“理性的作用是在于发现出人心由各种观念所演绎出的各种命题或真理的确实性或概然性（这里的所谓各种观念，是人心凭其自然的官能——感觉或反省——得来的）。在另一方面，信仰则是根据说教者的信用，而对任何命题所给予的同意；这里的命题不是由理性演绎出的，而是以特殊的传达方法由上帝来的。这种向人暴露真理的途径，就叫做启示”。（注：洛克（英）：《人类理解论》下册，关文运译，688页，商务印书馆，1959年。）可见，理性与信仰各有特定的范围和特殊的作用方式。洛克将两者分开，其主要目的是：先划清两者的界限，再建立两者的联系，尤其是确立理性的绝对价值和基督教在理性主义文明中的位置。
一方面，洛克的确接受了启示的现实。他认为《新约》提示了自然的全部规律，因为“启示乃是自然的理性”，（注：洛克（英）：《人类理解论》下册，关文运译，698页，商务印书馆，1959年。）凡是我们的自然理性和观念所能发现的东西，启示也能发现并传达。另一方面，一种启示究竟是“传统的启示”还是真正的“原始的启示”，唯有理性才能判断，我们不能接受与理性相反的信仰，因为“理性不是自然的启示”，（注：洛克（英）：《人类理解论》下册，关文运译，698页，商务印书馆，1959年。）不遵从理性的法则意味着违背造物主的意图。洛克的结论是：“在任何事情方面，我们都必须以理性为最后的判官和指导”。（注：洛克（英）：《人类理解论》下册，关文运译，705页，商务印书馆，1959年。）
洛克思想的真正意义不只是在于强调理性的优先性，更在于对传统的启示和理性含义的变革。在洛克看来，启示不再是对宗教向世俗流入的神秘体验，它不过是一套其命题可得到证明的教义；而理性也不再是人类对一种隐秘含义的怀疑性反应，它只是一种存在于信仰感受之外、批判地检验教条公式的可接受性的自主能力。因此，在信仰和理性中，受到冥冥指引的神秘体验的意义消失了，真理无非是与正确的观念有关。
信仰和理性内涵的这种变化在洛克的《基督教的合理性》中得到明显的反映。为了抛弃教会长期试图表达的对基督教福音和奇迹的感悟，洛克分析了作为基督教教义核心的三个关键性命题：上帝存在，基督是弥赛亚（救世主），必死者（人）应该忏悔以过着的正当的生活。洛克认为，每一命题均可得到自然理性的检验和证实，基督教中不存在理性不能接受的东西。实际上，“人类的思考的部分”或哲学家已独立于启示而提出了作为正当生活的道德准则（尽管是以一种不系统的形式）。既然启示没有脱离理性的轨道，那么基督的降临又有何意义？在洛克看来，自然理性尽管发现了道德的真理，但它难以使这种真理深入到那些文盲和劳动者的心灵之中，而基督教在本质上是一套道德训戒，基督能以其神圣的权威性感化人们，使这些教义为最天真质朴的人们所接受。这样，洛克找到了基督教在理性文明中的地位：它是道德教化的必要工具。
启示和理性的思想关系反映在政治上即成为教会和国家的制度关系。无论在思想上还是在制度上，洛克都试图通过把两者分开，并将其中的每一个限制于它自己的适当范围之内。然而，洛克最终又无意识地让一个支配了另一个。正如洛克的自主的理性逐渐支配基教教启示的教导一样，洛克的世俗国家也不断扩展，最终垄断了社会公共秩序领域。
在洛克的时代，教会与国家的主要问题是宽容的问题。洛克的宽容态度包括两个方面：其一，国家对不同宗教活动的宽容，并排除无神论的影响。其二，基督教徒之间的相互宽容，但天主教徒不可宽容，因为他们虽然也是基督教徒，但却忠于罗马。可见，洛克是为一种有条件的宗教自由而论证的，他的宽容社会预设了新教文明的存在。
为了实现宗教宽容，洛克区分了两种生活秩序，一方面，存在世俗生活的秩序，它被组织成一种政治社会，只关注“谋求、维护和增进公民们自己的利益”，（注：洛克（英）：《论宗教宽容》，吴云贵译，5页，商务印书馆，1982年。）这些利益被概括为生存、自由和对财产的追求。另一方面，存在精神生活的领域，其合适的组织形式是自愿结成的教会，“教会唯一的宗旨是救人灵魂”。（注：洛克（英）：《论宗教宽容》，吴云贵译，25页，商务印书馆，1982年。）洛克认为，世俗和精神的秩序应该彼此独立运行，互不干涉对方的事务。这种观念一旦被接受，那么政治社会将会对各种教会的宗教信仰失去兴趣，在有关永恒得救的事情上尊重个人意识的优先性，国家仅关注外部社会的繁荣。
为了减少两个领域的矛盾和冲突，洛克在区分世俗和精神秩序的基础上，又进一步对公共秩序和私人秩序划清界线。由于政治社会关注物质的繁荣和发展，它在公共秩序的范围内运行。然而精神（灵魂）的领域则不同，由于“真正的宗教的全部生命和动力，只在于内在的心灵里的确信”，（注：洛克（英）：《论宗教宽容》，吴云贵译，6页，商务印书馆，1982年。）因此，精神的关切本质上是个人的事情。这样，当洛克把精神与世俗的秩序分开时，他同时也将前者私人化，宗教成了纯粹私人的事情，从而为宗教争得一块特定的空间。既不使它越出自己的范围而支配世俗社会，也不使它受到无神论的威胁而被取消。
洛克的政治思想是在探求宗教宽容方式的同时而形成的，因而，他的政治观念至少有如下特点：
第一，通过把精神的秩序与世俗的秩序分开，并把后者作为政治学关注的唯一对象，洛克彻底摆脱了古典传统。对于古典时期的理论家，政治学的目的不仅在于维护生活，而且还在于追求善的生活，因此，它必然关心美德及其实践的问题。而洛克设想的社会仅关注生存，正是生存及其先决条件成为政治存在的目的，而善和德行的问题则成了个体公民的私人之事。这样，保护人的纯粹的生物的和社会的存在的问题被扩展，并占据了全部公共舞台，而精神的满足则移交给私人，由个人进行自主的选择。
第二，洛克的宽容的社会是一个缺乏现实基础的假设。在洛克那里，政治仅成为对物质目标的单纯追求，因而它显得无足轻重。公共秩序的平凡化固然有效地限制了人们的利益和情感的冲突，但公民是否愿意接受这种琐屑平凡化的政治呢？我们常常看到：人类似乎存在一种将政治秩序与一套更高的价值联系起来的需要。洛克希望抛弃基督教政治秩序中的精神意义，以获得宗教自由，但他这样做时，却创造了政治社会的精神真空。从某种意义上讲，正是为了弥补精神世界的私人化所引起的虚空，才导致政治意识的产生和政治宗教的流行。所以，洛克将其督教从公共秩序中逐出后，无意中激励了它的滥用形式。
三、政治社会产生和进步的动力基础
对政治权力性质的理解不同，其论证方式往往也不同。菲尔麦的观念是靠对《旧约》的合理性解释而得以支撑的，而洛克则通过自然状态的假设来引出自己的结论。因为洛克与霍布斯一样，相信政治社会的诞生最终根源于人性及其需要，而人性唯有在其原始的形式而非完善的形式中得到最充分的显露，为了揭示人性，需要创造一种市民社会发展前即已存在的自然状态。
我们可以把洛克的自然状态作如下概括：第一，所有的人按照他们认为合适的办法自由地处理自己及其财产，然而，自由并“不是放任”，（注：洛克（英）：《政府论》下篇，瞿菊农、叶启芳译，6页，商务印书馆，1964年。）因为人类的原初状态是创世主颁布的自然法所塑造的，人人受自然法的支配，尤其是不可践踏这条自然法：既然每个人是创世主的“创造物”，是他的“财产”，也就没有毁坏自己和他人的权力。这里，洛克借用基督教的社会理论，作为人类关系的基础。但洛克是按另一种方式来理解传统理论的，传统基督教理论的核心是：合理的人类关系是建立在爱的基础上，这种爱是在对上帝形象的幻觉中而体悟到的。而洛克认为，为人类的相互联系提供基础的是上帝与每个人之间的财产关系，这样，所有者的利益关系取代了基督教的爱而成为社会秩序的纽带。
第二，自然状态是一种平等的状态，任何人不从属于他人的意志。当然，基督教也并不否认平等观念，但它是基于人人平等地受到上帝的爱。而洛克的平等理论是建立在一切人是平等地作为同一生物物种的成员这一事实之上的，社会和政治的平等权力是从生物学的平等而引出的（第一部分中讲到的理性平均主义最终也是建立在这种生物学的平等基础上）。
可见，洛克把人性理解为人的自然的、生物的性质及其利益需要，如果自然状态已具备满足人性利益需要的完备条件的话，那么政治社会则是多余的。政治社会产生的唯一动力只能是自然状态所包含的满足人性的利益需要的矛盾。
对于霍布斯来说，自然状态是“人人相互为战的战争状态”，（注：霍布斯（英）：《利维坦》，黎思复、黎廷弼译，96页，商务印书馆，1985年。）它直接威胁个体的生存及利益的满足，理应被政治社会所否定。而洛克并没有按霍布斯的彻底的个人主义方式来理解人的自然本性，在洛克看来，自然的个体在理性的支配下，除了具有自尊行为外，还包括尊重他人。可见，洛克描绘的自然状态更为美妙，但为了给政治权力的产生提供逻辑，洛克又必须找出自然状态的美中不足：“大部分人并不严格遵守公道和正义”，人们“对财产的享有就很不完全、很不稳妥”，（注：洛克（英）：《政府论》下篇，瞿菊农、叶启芳译，77页，商务印书馆，1964年。）所以，社会是为了保护财产而设立的，一方面，是为了保护人类，它被看成是上帝的财产。另一方面，是为了保护生命、自由和财物，这些被洛克称为人类的财产。
洛克对财产权的辩护直接面临这样的困难：既然理性和《圣经》证明了“上帝把地给了世人，给人类共有”，（注：洛克（英）：《政府论》下篇，瞿菊农、叶启芳译，18页，商务印书馆，1964年。）那么，一个人怎么能对本来由全人类共同占有的东西提出财产权要求？这一问题的答案是通过对劳动的分析而找到的，但同时，洛克还必须修正以前的观点，即每个人在本质上是上帝的财产。而现在他坚持每个人实际上是他自己的财产。正因为“每个人对他自己的人身享有一种所有权”，（注：洛克（英）：《政府论》下篇，瞿菊农、叶启芳译，19页，商务印书馆，1964年。）所以，每个人身体的劳动和双手的工作也就为他本人所专有，通过劳动，他将自己的某种东西掺进了自然物品中，他理应对他个人劳动的最终产品具有财产权。
因此，在洛克那里，劳动不只是产生经济价值的必要手段，它同时为个人获取的正当性提供了证据。
在自然状态的初期，洛克为人类的获取行为设置了两个界限：
第一，如果占有的土地和其他自然物超出了自己所能耕种、收获的部分，导致土地和资源荒废，也就意味着浪费了公共财物，侵犯了他人利益。
第二，如果占有的东西超出了自己所能享用的数量（尽管是自己的劳动所得），结果在他利用之前即告腐败毁坏，也同样违反了自然法。这种劳动和生活所需限制了人类的获取。财产权正像自由一样不能超出自然法的范围。
然而，这种有限的财产制度的最初平衡不久被货币的发明所打破。人们同意赋予金银以价值，从而创造了超越财产限制的手段。因为人们可将剩余产品换取不会腐败的金银，这样，生产最终能转换成货币的劳动产品不再是毫无意义的活动。
洛克的结论是：个人的无限获取是合理的！随着货币的发明，社会的目的由单纯的保护财产而变为促进财产的增长。人类的劳动由最初的为了消费而变成为了获取。劳动不只是保存生命的手段，而且反映了人们醉心于对财富的无限追求。
无疑，洛克充当了资本主义秩序的代言人，因为他取消了对资本积累的限制，而且论证了这种主张的正当合理性。但同时，我们不能否认这一思想在洛克时代的激进意义。洛克的同时代人霍布斯小心翼翼地避开洛克的结论，霍布斯似乎害怕对财产的无限的精神狂热最终会毁掉社会，而洛克将它视为社会进步的主要源泉。
人们一般认为：《政府论》下篇是为推动和捍卫光荣革命而作（因为洛克认为：如果政府按照侵犯而不是保卫人们的生命、自由和财产的方式行使立法权，则人们的反抗是正当的），并强调洛克对美国革命、尤其是对托马斯·杰弗逊的影响。但把洛克政治思想的重要性仅限于此是错误的，洛克的最主要的理论成就理应包括：把充满激情的人性作为政治权力的基础，因此，自由自觉的无限获取的生命活动取代了寻求正义和善的生活，企业家对财产的热衷取代了哲学家对智慧的热爱而成为社会进步的源泉。
【责任编辑】王焱
山地 2003-4-11 14:23
[无标题]
【原文出处】政治学研究
【原刊地名】京
【原刊期号】199904
【原刊页号】47～53
【分 类 号】D4
【分 类 名】中国政治
【复印期号】200002
【 标 题】基层群众自治：中国民主政治建设的实践
【 作 者】林尚立
【作者简介】林尚立，复旦大学国际政治系（上海，200433）
【内容提要】文章认为，基层群众自治是中国民主政治下世纪发展的重要的逻辑起点和现实基点。作者概述了基层群众自治及其法律基础在新中国诞生以来的发展过程，指出基层群众自治在中国首先发端于城市，但其后是在城市与农村基层自治的互动中发展起来的；在经历了组织构建和制度成形两个阶段后，目前已进入功能实现阶段。基层群众自治必须通过三重政治发展过程来实现：国家权力适度干预社会，党的基层组织强化其在基层社会的影响，基层民主和自治获得实质性发展。在基层群众自治的发展中必须处理好政府、政党与自治组织的关系，自治组织与群众组织、利益组织的关系，体制创新与依法办事的关系，国际经验与中国国情的关系，以及改革、发展与稳定的关系。总之，基层群众自治与基层党建的相互促进、共同发展，应是21世纪中国民主政治建设的一个基本景观。
【关 键 词】群众自治/基层组织/民主政治/政治发展/中国
【 正 文】
民主化是20世纪中国政治发展的主题，同样，它也将是下世纪中国政治发展主题。20世纪中国政治发展的经验表明：民主化不是政治发展单一突进的过程，而是社会各要素相互作用、并获得整体进步的综合运动过程。中国民主成长至今，已积累了一定的物质资源、体制资源和文化资源。经验的丰富和资源的积累，是21世纪中国民主政治建设的重要财富。基层群众自治在世纪末的全面活跃，为中国民主政治在新世纪的发展提供了重要的逻辑起点和现实基点。这正是本文从基层群众自治考察中国民主政治建设实践的依据之所在。
一、基层群众自治的法律基础与发展逻辑
基层群众自治制度是在新中国的民主实践中形成发展起来的，并首先发育于城市。新中国建立之初，为了巩固新生的政权，国家政权的组织建设基本上延伸到社会的最基层。在农村，建立了村（行政村）一级的政权，即由村人民代表会议（或人民代表大会）与村人民政府组成的村人民政权；在城市，建立了具有政权组织性质的居民委员会。1950年，天津市开始建立具有一定政权性质的居委会。（注：参见浦兴祖主编：《当代中国政治制度》，第449页，上海人民出版社，1990年版。 ）但是，这种状况持续的时间很短。随着国民经济的恢复和国家政权的巩固，国家政权的组织开始退出社会的基层，从而为基层群众自治的成长腾出了一定的空间。在城市，1951年4月， 上海市人民政府召开上海市街道居民代表会议，将2000多个具有自治性质的联防服务队改为居民委员会，明确居民委员会是群众自治性组织，并按自然里弄分批进行民主选举。至1952年11月，全市已建立了3391个居委会。在农村，1954年宪法颁布后，取消了村级政权，乡镇为农村的基层政权单位。乡以下的工作单位为自然村、选区或行政村，由乡人民代表互推产生的代表主任，协助乡政府负责这些工作单位的事务。由于代表主任一般由乡人民代表兼任，因而，乡以下的工作单位多少具有一些自治的因素。（注：有关这方面的材料可参见白锡能、骆沙舟主编：《基层社会管理与基层政权建设》，厦门大学出版社，1996年版；浦兴祖主编：《当代中国政治制度》，上海人民出版社，1990年版。）与城市相比，农村的这些自治因素一开始就没有在制度上得到一定的发育。1958年的农村公社化运动开始后，这些仅有的自治因素也随着人民公社体制的确立而荡然无存。在城市中发展起来的居民委员会这一群众性自治性组织，是基层群众自治制度在中国社会全面确立的根基之所在。1954年12月，第一届全国人大常委会第四次会议根据1954年宪法精神，制定并通过了《城市居民委员会组织条例》，第一次以法律形式宣布居民委员会是“群众自治性的居民组织”。于是，居民委员会建设在全国展开，从而迎来了1956年到1958年的城市居民自治发展的“黄金时期”。1958年之后，尤其是“文化大革命”期间，以居民委员会为代表的基层群众自治制度受到严重破坏。改革开放后，中国基层民主重新获得发展。1980年1 月19 日， 国家重新颁布了1954年通过的《城市居民委员会组织条例》，从而使城市基层群众自治制度开始得以恢复和发展。两年后，新颁布的宪法，将城市基层群众自治制度推广到农村，规定农村也成立类似城市居民委员会的基层群众自治组织，即村民委员会。1987年，全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。两年后，在原来的《城市居民委员会组织条例》基础上形成的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》也在全国人大常委会获得通过。至此，基层群众自治制度的法律基础基本奠定。
对两个群众自治组织自治性的界定，首先出现于村民委员会的组织法中。1954年的《居民委员会组织条例》虽然明确了居民委员会是群众自治性的居民组织，但是，没有对其自治性作出明确的规定。1987年的《村民委员会组织法》不仅明确了村民委员会是基层群众自治组织，而且对其自治性作了明确规定，即“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织”。这一规定使基层群众自治制度有了自己明确的制度内涵。1989年通过的《城市居民委员会组织法》就是依据这种制度内涵来规定居民委员会的：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”
总结以上分析可以看出，基层群众自治的组织形式，在建国初期就已形成，但是作为一项具有全面法律保障的民主制度，到了80年代末才完全成形，并开始有效运作。基层群众自治从组织形式到制度形式的发展过程表明：中国基层群众自治是在农村基层自治和城市基层自治相互作用、相互推进中发展起来的，这种民主成长的态势，在90年代依然存在，而且得到了深化。在这一发展过程中，改革开放后的经济发展和社会结构变化，对基层群众自治的发展起了至关重要的推动作用。依据基层民主自治的成长逻辑，基层群众自治在完成了第一阶段的组织构建和第二阶段的制度成形之后，必然迈向第三阶段，即制度运作和功能实现阶段。基层群众自治在90年代的发展表明，第三个发展阶段已经到来。进入90年代后，市场经济建设的发展，为这个阶段的出现提供了重要的经济基础、社会基础和体制条件。
二、基层群众自治中的党、国家与社会
在今天中国，基层群众自治的发展已成为社会发展的内在要求，而且随着市场经济的发展，社会对基层群众自治发展的要求也将越来越高。依据《村委会组织法》和《居委会组织法》，基层群众自治发展主要体现为“三自”的发展，即自我管理、自我教育和自我服务。在这“三自”发展中，自我管理的发展是基础，是核心，自我教育和自我服务，都是在实现自我管理基础上确立和发展的。在社会主义市场经济条件下，随着具有自主地位和能力的社会主体的日益成熟，自我管理的发展将主要体现为自我管理中的自治性的提高，即自我管理将更多地围绕着协调、整合和实现社区自身利益来展开。从政治发展的角度看，这种自治性因素的提高，必须通过双重的政治发展过程来实现：一是逐渐减弱国家权力对社会的直接控制和干预。二是提高社会自主性和独立性，逐步加强社会自我管理、自我协调和自我发展的能力。
市场经济发展本身所包含着的对国家和社会的要求，直接为基层群众自治发展的“双重民主化过程”的出现提供了重要基础和动力。对国家，市场经济要求政府改变计划经济管理模式，转变政府职能，减少不必要的干预；对社会，市场经济要求参与经济生活的社会单位、组织和个人摆脱对政府的过度依赖，迅速转变为具有法律地位和自主能力的市场主体，要求社会能够依据市场的原则，通过市场的机制实现有效的自我协调和发展。（注：马洪主编：《什么是社会主义市场经济》，第14页，中国发展出版社，1994年版。）显然，社会主义市场经济的推行和发展，将使基层群众自治发展成为中国民主化发展的必然取向。这也就同时意味着中国未来的民主化发展在很大程度上将在基层群众自治发展的基础上展开。
虽然基层群众自治的发展所需要的双重政治发展过程，是以社会主义市场经济发展为推动力的，但是，社会主义市场经济的推动力并不等于政治发展过程本身。这也就是说，基层群众自治要发展，还必须由社会主义市场经济基础上形成的政治发展本身推动。
在基层群众自治发展所要求的双重政治发展过程中，第一种过程是关键，即逐渐减弱国家权力对社会的直接控制和干预，只有国家权力对社会直接控制和干预有所减弱，社会才有自主性发展的基础与空间。经济民主直接启动了这种政治发展，社会主义市场经济的发展则深化了这种政治发展。这种政治发展的主观努力就是政治体制改革。但是，应该看到，由于主客观原因，政治体制改革在总体上落后于经济体制改革，其主要内容就是转变政府职能，调整政府与企业的关系，依据经济和社会发展的内在要求，切实将属于社会的权力交给社会。（注：在发展经济民主时期，邓小平认为只有进行必要的政治体制改革，经济民主才能成为现实，他说：“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通。因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？从这个角度来讲，我们所提倡的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制改革。”在推行社会主义市场经济时期，党的十五大明确提出要“依照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业”。）基层群众自治的发展，不论在城市还是在乡村，都多少得益于这种政治体制改革，尤其是政府职能转变和权力结构的调整还落后于经济发展的要求情况下。因此，在社会主义市场经济推动下，基层群众自治发展对政治发展的首要要求就是深化政治体制改革。就推动基层群众自治发展来说，深化政治体制改革应主要包括两个方面：一是推进依法治国。只有建立了完备的法律体系，确立起严格的法治原则，社会在改革发展中所获得的独立性和自主性才有法律保障，基层群众自治才因此有坚实的社会基础；二是改革政府管理体制。这不仅包括转变政府职能，理清政府与社会的关系，而且包括健全政府民主管理社会的机制与程序，完善中介组织在政府调控社会中的作用。（注：就城市居民委员会来说，其自治发展所受到的一个重要阻碍是居委会由于承担了大量的政府下放职能而成为政府不愿放手的重要的“帮手”。要使居委会从政府的行政网络中解放出来，一个重要条件就是政府必须改变其管理社会的组织体制和管理方式，其中有两点必须首先做到：一是政府“条”上的职能要一统到底，从而使本应由职能部门承担到底的工作由职能部门自身完成，不要转嫁到居委会；二是发育中介组织和公益性服务组织，使社区中的许多公益性事务由专门的中介组织或公益性服务组织承担。居委会只有将不该承担的职能卸下，才有可能发展自治功能。）
国家与社会之间的互动关系不是等值互补的，即社会自主性和独立性的发展程度不单纯由国家权力从社会中退出的程度来决定，它在很大程度上还取决于社会结构的变化、社会发展的水平、社会个体的素质以及社会动员的程度。因此，基层自治发展所要求的政治发展还需要有另一种政治发展，即在社会主义市场经济条件下，政府对社会进行新的、有效的动员和整合，以充分培育基层群众自治发展所需要的社会基础。这种动员和整合，在乡村体现为党的基层组织对社会的动员和整合，抑制不良社会势力对基层群众自治的侵蚀；在城市，体现为基层政权力量通过社区建设来动员和整合正日益从“单位人”向“社会人”转化的城市居民，培育居民的社区认同、公益观念和参与意识。
在现代社会发展条件下，任何形式的自治都不是自发的。国家权力的适当退出为自治创造了前提条件，但这并不意味着国家就此不协调社会关系和社会利益；社会自主性和独立性的发展为自治创造了必要基础，但这也并不意味着自治就能自发地成长。从本质上讲，发展自治的出发点是国家与社会实现良性协调，而不是国家与社会走向完全对立。
不论是理论，还是中国政治发展的实践都表明，党的基层组织的存在和发展，是基层群众自治存在和发展的重要前提和保障，其理论依据包括两个方面：一是党的基层组织是国家协调与社会关系的重要途径。自治的发展必然产生国家通过什么力量来维系与社会的关系，从而保证基层群众自治的健康、有序发展的问题。显然，在当代政治结构中，解决这个问题的最好途径是动用同时维系国家与社会的党的组织，具体来说，就是通过加强党在社区中的基层组织建设，强化党对社区事务的领导和参与，在保障基层群众自治健康发展的同时，保障国家对社会的有效协调。二是党的基层组织是基层群众自治发展的重要政治力量。基层自治的主体是社会个体，其直接动力是社会个体的自主性发展和相关利益的维护。但是，社会个体的结构是多元的，社会关系也是比较松散的，自治组织与自治活动要在这种社会中发展，就需要有一个主导性的力量，尤其是在社会发育尚未成熟的条件下。（注：这里所说的社会发育的不成熟，主要包括三个方面：一是经济制度的不成熟；二是社会阶层、集团结构的不稳定；三是道德制约体系的不到位；四是法制与法治观念的不完备。）因此，基层群众自治的发展需要有效的政治力量支撑。在中国社会和政治生活中，这个主导力量自然是党的基层组织。从一定意义上讲，加强党的基层组织建设，是发展基层群众自治的内在要求。
分析至此，可以看出基层群众自治发展所需要的政治发展过程不仅是双重的，它还需加上党的基层组织建设这一重。这样，基层群众自治发展所需要的政治发展实际上是三重，涉及党、国家与社会。在政治民主化的大目标下，围绕着基层群众自治，这三重政治发展形成了一个具有深刻内在联系的新政治发展景观：国家权力适度干预社会，党的基层组织强化其在基层社会的影响力和凝聚力，基层群众自治和基层民主获得实质性的发展。
三、基层群众自治与中国民主政治
中国是一个“有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义民主和社会主义法制”的国家，（注：《邓小平文选》，第2卷，第348页。）在这样的国家如何真正确立社会主义民主制度，并使其牢牢扎根，一直有不同的设想：一种是主张从上到下建设民主，推行民主，认为高层政治的民主化对整个民主化发展具有决定性意义；一种是主张从下到上推行民主，强调通过基层民主的实践、文化的进步和社会结构的发展来推进整个民主化进程。实际上，在中国这样后发型的现代化国家，民主的成长必须以经济成长为基础，不是一种可以随意设定的发展，正如邓小平所说：民主化和现代化一样，要一步一步地前进，不能用大跃进的做法（注：《邓小平文选》，第2卷，第168页、第257页。）；另一方面， 要在民主传统和民主基础薄弱的条件下比较有效地推进民主成长，就必须进行各方面的努力。由此，我们可以得出这样的结论：中国的民主成长应是一个渐进式的推进过程，在推进民主成长的过程中，不仅需要高层的民主建设，而且需要基层的民主建设，其中基层的民主发展对中国民主成长更具战略意义，这是中国民主发展的现实基础所决定的。党的十五大肯定了这一点，强调扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主的最广泛的实践。
基层群众自治是中国政治发展的自我创造产物，是有中国特色社会主义政治的具体体现。但是，在过去的很长一段时间里，由于体制的约束和客观条件的限制，这些基层群众自治组织，尤其是城市居民委员会，并没有充分体现出自治的性质，相反，由于过分承担了政府托付的工作，而在实践中逐渐成为政府派出机构——街道办事处的辅助性机构。因而，在人们的观念中，要么把这些自治组织看作是社会矛盾自我调节的机构；要么看作是帮助政府执行政策的机构。村民委员会是在改革开放中确立和发展的，虽然不像城市居民委员会那样承继了比较多的计划经济体制传统，但是，由于其发展历史较短，所以，在总体上还不成熟。因此，不论是城市还是乡村，基层群众自治要真正成为社会主义民主最广泛的实践，其自身还必须有所发展和创新。从基层群众自治和中国民主政治建设的长远发展来看，基层群众自治的发展和创新必须处理好以下五大关系：
第一、处理好基层群众自治中的政府、政党与自治组织的关系。基层群众自治要发展，就必然要涉及到政府与自治组织的关系，涉及到党在基层群众自治中的地位与作用问题。从大局上讲，基层群众自治的发展对政府和政党所形成的内在要求，是处理好政府、党和自治组织三者关系的基本出发点。基层群众自治的发展对政府和党的内在要求有两点：一是基层群众自治的发展要求政府改变管理方式与职能实现方式；二是基层群众自治的发展要求强化社区基层党组织的建设和发展。现代化的政府管理是基层群众自治发展的体制基础；党的基层组织建设和发展是基层群众自治发展的政治保障。在新的历史条件下，党的基层组织建设不仅仅体现为加强自身组织建设，强化党对基层社会的领导；更重要的是体现为党如何成为基层群众自治的主导力量，从而使党在推进基层群众自治的同时，在基层社会确立起自己牢固而广泛的社会基础。
第二、处理好基层群众自治中的自治组织与群众组织、利益组织的关系。改革开放以来，随着社会结构和社会管理体制的变化，社会自主性力量的增强，社会出现了各种各样的组织。在这些组织中，有的是传统组织的恢复，如农村中的宗族组织（注：现有有关这方面的资料很多。在学术方面，王沪宁的《当代中国村落家族文化》（上海人民出版社1991年版）从政治学角度对此作了分析，指出了村落家族的复兴对基层政权的侵蚀作用。王铭铭的《村落视野中的文化与权力》从人类学角度对此作了分析，着重考察了复兴的村落家族在现代农村社会的功能和影响。）；有的是随经济体制和社会结构变化而出现的新的组织，如各种新的经济组织、新的社会组织、新的群众自发组织等，其中有的组织就是一种利益性组织，如社区中的业主委员会（注：上海市到1997年底已建立了业主委员会1892个，其中属公房售后的业主委员会1791个，各类商品房101个。1997年5月发布的《上海市居住物业管理条例》第六条规定：“业主委员会是在物业管理区域内代表全体业主对物业实施管理的组织。”第七条规定：“业主委员会由业主大会或者业主代表大会选举产生，业主委员会应当由业主担任。”业主委员会运作的基本原则是“自治、自律、民主、公益”。）。这些组织的出现是社会发展的必然。这些组织的出现和发育，对于基层群众自治发展，既提供了积极的条件，也提出了尖锐的挑战，前者体现为这些组织丰富了基层群众自治的主体力量；后者体现为这些组织的发育可能会对基层群众自治的功能和地位形成一定的冲击，城市中业主委员会对居民委员会已形成的冲击说明了这个问题。（注：物业是个人财产的最重要体现。围绕着维护物业而形成的业主委员会既是一种自治性组织，也是一种利益性组织。它虽然主要对应的是物业管理公司这种经济性的组织，但是由于它能够通过物业公司完成许多与改善生活环境、提高生活质量有关的问题，所以，它时时能以居民利益表达和利益实现的自治性组织出现；加上业主委员会能够从房屋维修基金和有关的物业建设中获得一定的财政收入，业主委员会在社区中就往往能形成很大的影响。在业主委员会能够有效监控物业管理公司的社区中，业主委员会的地位和作用有时会代替居民委员会的地位或作用，或者直接排斥居民委员会的正常活动。）因此，自治组织如何协调好与群众组织、利益组织的关系，保证自治组织在城乡社区中的主导地位，直接关系到基层群众自治的生存与发展。
第三、处理好基层群众自治中的体制创新和依法办事的关系。关于基层群众自治，目前除了宪法有关规定外，还有两部法律，即《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》。与目前的实践相比较，这两部法律还是具有一定的超前性，其规定的精神要比目前的实践更高一个层次，尤其是城市居民委员会的有关法律。但是，已有的法律规定都还比较原则，尚未具体化。所以，在基层群众自治的建设中，具体的组织和工作还需要依据实际的情况进行必要的体制创新，如城市居民委员会与物业管理委员会之间的体制性关系，（注：有些城市的地方政府为了便于通过物业管理公司强化社区的保洁、保绿和保安的管理，直接让物业公司的负责人兼任居委会主任或副主任，并把这种明显违法的行为视为一种制度创新。在农村，有些地方为了加强村委会建设，招聘了一些品性兼优的应届大中专毕业生到辖区内相对落后的村担任村干部；有的地方还从党政机关、企事业单位中抽调一些能力强的干部下派到辖区内的村担任村干部。这些做法表面上提高了村干部的素质，但却有悖于有关法律规定。（见《人民日报》1999年7月7日）有关选举工作的一些细则等等（注：村委会和居委会组织法只规定这两个组织选举的基本原则，所以，有关这两个组织选举的具体程序还必须在两个组织法的基础上，参照有关的选举规则制定有关的法规和条例。由于社会实际状况十分复杂，所以这方面的工作就必须在法律原则的指导下，依据现实的要求进行必要的制度创新设计。1999年，上海有些街道进行了居委会直接选举试点，各试点单位采用了原则相同、但形式不同的选举办法，形成多种不同的选举规则。上海市民政局在有关居委会实践的基础上，结合居委会组织法形成了有关居委会选举办法。）。但是，这些体制创新必须以现有的法律为基础、为准绳，在法律所规定的原则和所提供的空间内进行，只有这样基层群众自治的发展才能时刻保持在正确的发展轨道上。
第四、处理好基层群众自治中的国际经验和中国国情的关系。基层群众自治是民主的一种基本形式。作为一种民主形式，在具体的体制、规则和程序上，确实可以参考一些国际性的经验，如选举的操作程序、自治中的民主监督、自治中的法律关系等。但是，基层群众自治毕竟是在中国社会、历史和文化所决定的综合环境下存在和发展起来的，所以，在借鉴、参考国际经验的同时，还必须充分考虑到中国的国情，这其中包括中国的民主基础、国家性质、政权结构、法律规定、文化传统以及生活方式等。中国基层群众自治的发展必须在国际经验与中国国情相结合的基础上走出一条自己的发展道路。只有这样，中国的基层群众自治才有自己的生命力。
第五、处理好基层群众自治中的改革、发展与稳定的关系。现实的发展形势充分表明，基层群众自治的发展是中国社会发展的要求，同时也是社会发展的结果。这也就是说基层群众自治的发展是以社会发展为基础的，是适应社会发展的要求而发展的，不是为了发展自治而发展基层群众自治。因此，基层群众自治的发展时刻都必须围绕着社会进步和发展这个核心，只有社会实现了进步和发展，基层群众自治的发展才有不竭的发展动力。这就要求基层群众自治的发展不但不能影响改革、发展和稳定的三者协调关系，而且要保障这三者协调关系的维持和发展。为此，基层群众自治的发展必须以加强党的建设为基础，以法律为保障，以实事求是为原则，以发展和稳定为目标。
四、结论
基层群众自治虽在中国社会早有其一定的组织基础和制度基础，但是，它的真正发展，实实在在地是由经济和社会发展推动的。中国社会的现实发展，尤其是社会主义市场经济的发展，决定了基层群众自治的发展将作为经济和社会发展的内在要求而成为必然的趋势。从这意义上讲，基层群众自治的发展对中国社会发展所具有的意义，不仅仅体现在民主的建设上，而且体现在社会的协调发展和总体进步上。
对于中国政治发展来说，依经济和社会发展而形成的基层群众自治发展预示：中国民主的发展已在改革和经济、社会发展过程中形成一条具有良好现实基础的发展道路，即通过基层民主建设来推动民主政治整体发展的道路。中国改革开放20年的历史表明，从根本上讲，这条道路不是人为造就的，是现实经济和社会发展所促成的，符合中国社会发展的内在逻辑，具有很强的现实基础和发展条件。因此，积极主动地推进基层群众自治，发展基层民主，不仅对民主建设有利，对社会的整体发展也十分有利。这就要求党和政府要从国家现代化发展的总体战略高度来认识和把握基层群众自治。
基层群众自治的发展必然对党在基层社会的活动和领导提出新的要求，这种要求，既是挑战，也是机遇。面对新的要求，党应该积极地适应这种要求，参与基层群众自治的建设和发展，并成为其中的主导力量，从而在领导和推动基层群众自治发展的同时，通过基层群众自治这个制度机制构建更加完善、更具影响力和凝聚力的基层党的组织体系和工作体系，扩大党在新的历史条件下的社会基础。基层群众自治和基层党建相互促进、共同发展，应是21世纪中国民主政治建设的一个基本景观。
【责任编辑】徐功敏
山地 2003-4-11 14:23
[无标题]
【原文出处】政治学研究
【原刊地名】京
【原刊期号】199904
【原刊页号】78～89
【分 类 号】D0
【分 类 名】政治学
【复印期号】200002
【 标 题】国外政治发展研究述评
【 作 者】姚建宗
【作者简介】作者：姚建宗，吉林大学法学院（长春市，130021）
【内容提要】作者提出，政治发展本是人类政治生活始终面临的基本问题，但自觉的政治发展研究则始于本世纪50年代，国外政治发展研究的进程分为酝酿期（50年代）、活跃期（60—70年代中期）和低速期（70年代中期以后）三个阶段，作者在引述了塞缪尔·亨廷顿等人有关政治发展的内涵的观点后，明确提出更赞同我国台湾学者陈鸿瑜的观点。该文引述了西方学者对政治民主与政治稳定这两大政治发展的研究主题在不同时期所阐发的观点。最后提出了国外政治发展研究对我国民主建设的若干启示。
【关 键 词】政治发展/政治民主/政治稳定/理论研究/世界
【 正 文】
政治，作为人类社会一定发展阶段的产物，乃是人类生活经验的基本维度之一。因此，政治生活的状况也就不可避免地表征了人类自身文明进步的程度。正如两千余年前的古希腊先贤亚里士多德在考察论述古希腊城邦制度时所指出的：“等到由若干村坊组合而为‘城市（城邦τσλσs）’，社会就进化到高级而完备的境界， 在这种社会团体以内，人类的生活可以获得完全的自给自足；我们也可以这样说：城邦的长成出于人类‘生活’的，而其实际的存在却是为了‘优良的生活’。”因为“人类在本性上，也正是一个政治动物。”（注：［古希腊］亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，第7页，商务印书馆，1995年。）
所有的文明社会都或多或少地存在发达程度不同的政治遗产与现实政治结构，因此，无论是就历史还是现实而言，作为一个基本的社会事实，政治发展乃是与人类的政治生活相伴随的。于是，人们对于人类自身政治生活的历史与现实的各种观察、分析和研究，在事实上也就是一种政治发展研究。从这个意义上来说，政治发展问题乃是人类政治生活始终面临的基本问题，而政治发展研究也就很自然地成了政治科学永恒的主题。然而，在政治科学当中，真正有意识地对“政治发展”问题进行专题研究的兴趣，却是20世纪50年代以来首先在美国形成的。正如在政治发展研究中建树颇丰的美国政治学家塞缪尔·P ·亨廷顿（SamuelP. Huntington）和乔治·I·多明格斯（Jorge I.Dominguez ）所说的：“政治发展的研究起源于50年代，但有意识地使这一研究概念化和系统化，只是60年代的事情。”所以，在“70年代初期，政治发展这一词汇在政治学的词汇和概念库中还是个新来者。”（注：［美］格林斯坦、波尔斯比编：《政治学手册精选》（下卷），储复耘译，第148页， 商务印书馆，1996年。）
从内容来看，“政治发展是政治关系的变革和调整”，“同时也意味着政治关系各种外延形态和表现形式的发展变化。因此，它包括政治行为性质、主体、方向、方式的变革和调整，政治体系性质、基本构成和运行方式的变革，政治文化取向、观念、情感、态度、认识、思想、理论规范的变革和调整。从这个意义上讲，发展是全部社会政治的变革和调整。”（注：王浦劬主编：《政治学基础》，第375页， 北京大学出版社，1995年。）现代政治发展一般采取“政治革命和政治改革”两种形式。（注：王浦劬主编：《政治学基础》，第375页， 北京大学出版社，1995年。）政治革命是政治关系的根本性质变过程，是从根本上否定和彻底改变既存政治关系、政治体系与政治文化等等，而用一种新的政治关系、政治体系和政治文化模式取而代之；政治改革则是在保持既存政治关系、政治体系和政治文化的主体基本不变的前提下，针对现存政治关系、政治体系和政治文化的一些不足之处进行的自我完善和改进，属于政治关系的量变。1978年中国共产党召开了具有重大历史意义的十一届三中全会，宣布在我国实行改革开放政策，进行有中国特色的社会主义现代化建设。我国的这种改革是一种全面而深刻的改革，也是一种整体的社会发展，是社会主义制度的自我完善，它涉及到社会生活的方方面面，当然包括政治改革和政治发展。党的十四大又提出了要在我国建立有中国特色的社会主义市场经济体制，十五大又提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”，我国的改革开放和社会主义现代化事业正在向纵深发展。就政治改革和发展而言，我国的民主政治建设任务还相当艰巨。而在充分认识到我国民主政治建设的重要性时，首先来考察一下当代国外政治发展研究的若干见解又是不无益处的，其某些理论观点和主张对我国的民主政治建设也颇有启迪意义。
一、政治发展研究概况
从实际内容来看，在20世纪50年代以前，政治发展的若干主题就已经成了一部分学者的研究重点。例如，随着资本主义的世界性扩张，殖民主义和殖民统治在世界上的绝大部分地区广为盛行，殖民统治给殖民地带来了包括政治、经济、文化、社会等诸方面的一系列影响深远的后果，而随着殖民地人民的觉醒和民族解放与民族独立运动的兴起，在亚、非、拉地区相继诞生了一系列新的独立的民族国家。但殖民主义并没有结束，在许多地方，形式上的老殖民主义已经破产了，但实质上的新殖民主义仍然在大行其道。而当时西欧和北美及部分第三世界国家的学者对殖民主义和民族主义的历史与现实的各种研究和探讨，事实上就主要涉及到了政治发展的内容。但就有意识地专门从事政治发展主题研究而言，50年代以前的有关政治发展内容的研究，仅仅只是其他主题研究的一个必然的副产品。
自觉的政治发展研究热潮之所以在50年代以后逐渐形成，绝不是偶然的。很明显，它是在第二次世界大战以后，随着西方发达国家对第三世界发展中国家的发展援助计划的实施，发展研究逐渐成为显学的情况下，由发展研究直接促动和引发的。正如阿尔蒙德（Cabriel A ·Almond）所说的：“第三世界发展研究获得了一系列成果，并使整整一代政治科学家、经济学家、社会学家、人类学家以及其他社会科学家赢得了声望。 ”（注：Cabriel A. Almond, "The Development ofPolitical Development", in Myron Weiner and Samuel P.Huntington(ed.), Understanding Political Development, Little,Brown And Company, 1987, p.437. ）既然政治发展研究主要是由第二次世界大战以后的发展研究所推动的，那么可以肯定地说，它和发展研究共享了导致它们产生的历史和背景。这就是：首先，亚、非、拉一系列新的、独立的民族国家的出现，不仅面临着发展经济、消除贫困的问题，而且还有一个政治制度的选择和建立以及政治制度的有效运作问题。西方发达国家为了继续在实际上对这些国家予以控制和施加影响，使其倾向于资本主义阵营，从而更加全面地推行对社会主义阵营的“冷战”政策，就不能仅仅停留在对这些新兴国家提供经济援助上，还必须同时充分了解这些国家的政治结构现状和现实政治需求，并尽可能地将西方国家的政治制度模式、政治文化观念向这些国家输入，才有可能取得较为满意的结果。其次，自第二次世界大战以后，社会主义在一系列国家取得了胜利，广大社会主义国家的政治制度、政治体制、政治文化观念以及社会发展道路都是比较独特的，并对亚、非、拉第三世界的许多国家的政治领导人也颇有吸引力。无论是从“冷战”政策，还是就对第三世界国家的控制和影响而言，西方发达国家在实践上都需要有对社会主义国家的政治状况的理论研究。由此不难看出，有意识的政治发展研究的出现与发展研究的产生，在开始都是为了适应以美国为首的西方发达国家的国际战略与世界霸权的需要，基本上是西方发达国家在第二次世界大战后所推行的对外政策的直接产物。
这样，联系到当时西方发达国家特别是美国的学术理论背景，我们至少可以指出，下述理论研究不同程度地成了政治发展研究的知识起源，即：第一，社会进化论和以社会进化论为理论基础的发展理论。就社会进化论而言，是以孔德、滕尼斯（Ferdinand Toennies）、杜尔克姆、韦伯、帕森斯等人的学说为主线的。从发展理论来看，既有以社会进化论为理论基础的现代化理论，同时也有现代化批判理论，如依附理论和世界体系理论。第二，就政治学本身而言，国际政治研究、比较政治学研究、政治文化研究等对政治发展研究起到了直接的促进作用。
而亨廷顿和多明格斯在谈到政治发展研究之所以在60年代迅速发展时，强调了区域研究的发展和政治学的“行为主义革命”。他们说，在60年代这10年中，论述政治发展的意义、用途、顺序、危机、原因、结果、模式、范围、组成成分和理论的文章和书籍，如雨后春笋，随处可见。他们认为，“这一局面在很大程度上是两股学术活动潮流汇合在一起的结果。一是40年代末和50年代区域研究的发展。第二次世界大战前，研究比较政治的学者反映当时的政治条件，把注意力几乎完全局限于西欧和北美。第二次世界大战后，一些主要大学都制定了区域研究计划，用以扩大美国的知识和了解这些国家和大陆。在各主要基金会的积极鼓励和支持下，教授们和学者们来到了先前是奇异陌生的土地，他们写出的东西很快就成了论述某些国家和地区的政治和机构的巨大文库。”而同时，“促使研究政治发展的第二股潮流，来自以后称之为政治学的‘行为革命’。这就须把理论的严密性与经验研究相结合并通过系统的多国比较来考验普遍性。要求理论严密的愿望促使政治学家插足并从当代主要的心理分析学派那里吸收了诸如结构、功能、输入、输出、反馈和体系这样一些概念。这些概念给政治学家提供了可以在分析和比较不同国家的政治中运用的系统的框架。”作为例证，亨廷顿和多明格斯提到了在这方面具有开拓性的政治发展著作， 即阿尔蒙德和科尔曼（James S. Coleman ）及其同事的《发展中地区的政治》（ThePolitics of the Developing Areas），伦纳（Daniel Lerner ）的《传统社会的消逝》（The Passing of Traditional Society），以及多伊奇（Karl W. Deutsch ）的《社会动员和政治发展》（SocialMobilization and Political Development）。（注：［美］格林斯坦、波尔斯比编：《政治学手册精选》（下卷），储复耘译，第148—149页，商务印书馆，1996年。）
国外的政治发展研究，从其发展过程来看，大致可以分为三个时期：20世纪50年代是政治发展的酝酿发育时期，由于受研究和发展援助实践的促动，一部分政治学家，例如戴维·伊斯顿（David Easton）和丹尼尔·伦纳等人，开如有意识地从事政治发展研究。但从总体上看，这期间的政治发展研究尚未成为政治科学研究的真正热点，学术活动也并不活跃。
60年代到70年代中期，是政治发展研究的活跃期。这时，政治发展研究在政治科学中备受重视，许多学者投身其中，不少人因此而成为政治学大家，如亨廷顿、阿尔蒙德、派伊（Lucian W. Pye ）、 宾德（Leonard Binder）、科尔曼、拉巴隆巴拉（Joseph Lapalombara）、维巴（Sidney Verba）、韦纳（Myron Weiner ）、 李普塞特（SeymourMartin Lipset）、艾森斯塔特（S. N. Eisenstadt ）、 卡特莱特（Philips Cutright）等人。在这一时期，政治发展研究学者特别重视从不同的侧面对政治变迁、政治进步和发展进行宏观的理论探讨，发表了一系列著作。 而其中， “社会科学研究协会比较政治委员会”（Committee on Comparative Politics of the Social ScienceResearch Council,简称SSRC ）对政治发展研究起到了巨大的推动作用。该委员会认为“第三世界的发展，不仅需要有多种经济政策的结合运用，而且也需要具有动员和提高各种人力与物力资源的政治制度。”在第三世界的发展中，“政治变量与经济变量同样重要。”因为，“若没有政治的发展，也就不可能有经济的发展。”（注：Cabriel A.Almond, "The Development of Political Development", in Myron Weinerand Samuel P. Huntington( ed. ) , Understanding PoliticalDevelopment, Little, Brown And Company, 1987, p.441.）因此，该委员会主持并出版了有关政治发展专题研究的系列著作，共九卷，包括派伊主编的《沟通与政治发展》（Communication and PoliticalDevelopment）， 沃德（Robert E. Ward ）和罗斯托（Dankwart A. Rustow ）主编的《日本与土耳其的政治现代化》（PoliticalModernization in Japan and Turkey）， 拉巴隆巴拉主编的《官僚体制与政治发展》（Bureaucracy and Political Development）， 派伊和维巴主编的《政治文化与政治发展》（Political Culture andPolitical Development）， 拉巴隆巴拉与韦纳主编的《政党与政治发展》（Political Parties and Political Development），宾德、 科尔曼、拉巴隆巴拉、派伊、维巴、韦纳等人共同主编的《政治发展中的危机与后果》（Crises and Sequences in Political Development ）， 科尔曼主编的《教育与政治发展》（Education and PoliticalDevelopment）。该丛书的第8 卷（1975 年出版）是由历史学家梯利（Charles Tilly）主编的， 主要处理从一种经验性的历史视角抽取出来的政治发展主题问题，第9卷是由格劳（Grew ）领导十余位历史学家共同完成的（1978年出版），主要是验证与美国和绝大多数欧洲国家的历史经验相对的危机与后果假说。此外，该委员会的这项政治发展研究计划的实施也包括了阿尔蒙德和维巴合著的《公民文化：五国政治态度与民主》（The Civil Culture: Political Attitudes & Democracy inFive Nations）。（注：ibid., pp.441—444. 又可参见陈鸿瑜：《政治发展理论》，第8页，桂冠图书股份有限公司，1987年。 ）有学者认为，“比较政治委员会”主持编订的这套丛书“大大地丰富了政治发展理论建构的材料来源，同时也反映出政治发展的理论研究工作达到了登峰造极之境。”（注：陈鸿瑜：《政治发展理论》，第8—9页，桂冠图书股份有限公司，1987年。）与此同时，一些政治学家还出版了至今仍然具有重大影响的政治发展研究专著， 如阿尔蒙德和鲍威尔（G. Bingham Powell, Jr.）的《比较政治学：发展研究》（Comparative Politics: A Development Approach）——该书初版于1966年，1978年再版时更名为《比较政治学：体系、过程和政策》（ Comparative Politics: System, Process and Policy），派伊的《政治发展的诸方面》（Aspects of Political Development），亨廷顿的《变化社会中的政治秩序》（Political Order in Changing Societies）等。 从总体上来看，这一时期的政治发展研究虽然也是多从一些重要的政治现象和实际问题入手的，但其主要特色却是倾向于较为抽象的理论探讨，寻求政治发展的一般模式建构，以期能够对第三世界各国的政治发展实践有所帮助。
70年代中期以后，政治发展研究步入了低迷期，没有什么大的发展。甚至有学者断言，自从“比较政治委员会”出版了一套政治发展研究丛书之后，“政治发展之理论研究工作陷入了衰竭期，后来的发展论者只能在上述丛书所建立的发展理论中做不太重要的修补工作，或重新予以解释，或运用前人的理论架构研究和印证实际的政治现象。”（注：陈鸿瑜：《政治发展理论》，第9页，桂冠图书股份有限公司，1987 年。）这一时期的政治发展研究，已经不是去建立具有普适性的一般政治发展理论和模式了，而是强调了实证分析的重要性。“政治科学家转而寻求建立更具经验基础的相关理论，着重较低抽象层次的实际工作，其显著效果有二方面。第一，政治科学家致力于公共政策之研究。1969年，伊斯顿在担任‘美国政治学会’主席时，即曾强调政策研究的重要性。第二，在方法论上，重新强调经济学的重要性。从这种趋势的演变，一方面可以看出理性主义的理论已逐渐增加其重要性，另一方面可以看出‘发展的新政治经济学’（New Political Economy of Development）已在70年代中期以后发展出公共政策研究途径，而且政治科学家企图以经济学的‘理性选择’（rational choice ）的实际观点取代社会学的抽象理论，此亦已成为公共政策论者的普遍主张。”（注：陈鸿瑜：《政治发展理论》，第10—11页，桂冠图书股份有限公司，1987年。）
笔者以为，国外的政治发展研究在70年代中期以后之所以进入了低迷期（或者衰竭期），是和西方发展理论和发展研究本身的理论发展变化密不可分的。因为，既然政治发展研究是在发展研究的直接促动下产生的，其兴衰荣辱便不能不或多或少与发展研究的状况相关。对此，我们不妨联系到政治发展研究的理论流派来略作说明。而对于政治发展研究的理论流派的划分，不同的学者见解殊异。亨廷顿和多明格斯认为，在60年代的政治发展研究中，“政治发展分析至少有三个重要学派。体系功能方法把体系理论要素与结构功能主义相结合。源出于塔尔科特·帕森斯的分析并深受其影响”，它反映在诸如伊斯顿、阿尔蒙德、宾德等人的著作中；“社会进程方法试图通过对国家社会进行比较的定量分析，把政治行为和进程与诸如城市化、工业化和传播媒介的日益利用等社会过程联系起来。”这反映在伦纳、多伊奇、卡特莱特等人的著作中；“比较历史方法从某种意义上讲，代表了较为传统的方法与热切追求系统严密性的努力的结合。”这反映在李普塞特、亨廷顿、罗斯托、艾森施塔特等人的著作中。发展理论家索姆吉（A.H.Somjee）认为，在政治发展研究中存在四种研究倾向，即“纯粹论”、“相互关系论”、“整体论”和“放逐论”（实际上是指主要由第三世界国家的学者所创立的依附理论以及世界体系理论）。（注：A. H. Somjee, Development Theory:Critiques and Explorations, Macmillan Academic And Professional LTD, 1991, at Chapter Ⅰ. ）但我还是赞同英国社会学家安德鲁·韦伯斯特的观点，（注：［英］安德鲁·韦伯斯特：《发展社会学》，陈一筠译，第五章“政治发展”，华夏出版社，1987年。）60年代至70年代中期的政治发展研究基本上是两大学派（或三大流派），即现代化理论学派和不发达理论学派（包括依附理论和世界体系理论）。在这一时期的绝大部分时期，政治发展的现代化理论占据绝对优势地位，但在60年代后期，现代化理论本身却受到了不发达理论的猛烈批判，这种批判当然也在政治发展研究中有所反映，就连阿尔蒙德也承认这一点，并在一篇文章中用大量篇幅对不发达理论的政治发展研究作了分析，同时也为政治发展中的现代化理论作了有力的辩护。 （注： Cabriel A.Almond, "The Development of Political Development", in Myron Weiner and Samuel P. Huntington( ed. ) , Understanding Political Development, Little, Brown And Company, 1987, pp.444—468.）这是一方面。另一方面，现代化论者一般都认为，“政治现代化过程是同建立一个民主化的民族国家的过程相联系的”，而西方发达国家的民主政治制度当然是第三世界发展中国家政治发展或政治现代化的样板与目标。正如韦伯斯特所指出的，在60年代的政治发展研究中，持现代化理论观点的学者很多，他举出李普塞特、艾森斯塔特和克尔作代表，并说：“他们三人都认为，工业化的过程不仅是与政治结构的发展相联系的，而且实际上要求政治结构同步地走向多元化。李普塞特列举了某些历史资料，说明民主制度与工业增长之间有着内在的联系。艾森斯塔特则强调职业的日益分化和人们的地理流动与社会流动对社会的影响，他认为，这种分化与流动使社会变得更复杂，更需要参与，人们在社会中更热衷于争论、批评，对政府的要求更高。艾森斯塔特说：‘越来越广泛的阶层更多地参与社会的重要事务和参与公民秩序，可被视为现代国家建设的两个基本特征，它们标志着一种新型的、在政治和社会方面更开放的实体的建议。’克尔则认为，社会成了国家，这些国家是建立在多元化工业发展的基础上的；所有国家的情形都是如此，包括共产主义国家，这些国家终会在将来的某个时候采用西方成熟工业国家的那种结构。工业化的技术力量将把一切意识形态分歧荡涤殆尽，各种社会将进入‘现实主义的新时代’。在这个新时代，国家就是各种权力成分之间的协调者。昔日的阶级冲突不复存在；劝说、推动和示范成为日常生活的秩序；战场在走廊里，而不在街上；备忘录、警告代替了流血斗争。政体现代化的最终目标就将这样实现，所有的国家都致力于公正的民主原则，并通过合理的科层制度来协调社会的利益。”（注：［英］安德鲁·韦伯斯特：《发展社会学》，陈一筠译，第91页、第92页，华夏出版社，1987年。）然而，政治现代化理论在实践上却没有获得它的阐释信奉者所期望的成功，在许多第三世界发展中国家，民主政治建设中途夭折，陷入政治动乱，并且极大地损害了经济的发展。这种现实也削弱了现代化理论在政治发展研究中的影响。我国台湾学者陈鸿瑜也指出了在政治发展研究中现代化理论的缺陷。他说，人们一般都认识到，“第一，60年代以来的现代化理论，对于多学科特质的发展问题，只做了口头服务，而且政治科学家和社会学家倾向于做非历史的研究，其忽略经济因素的影响，颇令人遗憾。第二，现代化理论不能了解及解决国际社会中‘有’（富）和‘没有’（贫）国家之间的极端不平衡的财富分配问题。换言之，现代化理论不能说明及解决进步工业国家与发展中的‘第三世界’国家之间逐渐扩大的贫富差距。在‘联合国第一个发展十年的国际发展策略’（ The International Development Strategy for the First United Nations Development Decade ）（1960年联合国大会通过）实施的后半期，发现不能解决落后国家的贫穷问题，悲观主义随之弥漫。”（注：陈鸿瑜：《政治发展理论》， 第9—10页，桂冠图书股份有限公司，1987年。）
在现代化理论受到批判、影响而被削弱的同时，用来批判现代化理论的不发达理论本身却并不具有理论建构的能力，它对政治发展并没有一套具有普适性的建设性主张。于是，政治发展研究在这种尴尬的境地中在理论模式的探讨上便没有什么进展，而转向对政治现象的经验事实的解释则成为摆脱困境的基本出路。虽然从一般理论模式的建构方面看，70年代中期以后的政治发展研究处于低迷期，但从它转向对发展中国家的公共政策选择的研究这种比较务实的情况来说，仍然是政治科学中一个比较活跃和有前途的领域，因此，似乎不能说从70年代中期以后政治发展研究已经到了“衰竭期”。
二、政治发展的内涵
那么，政治发展究竟指的是什么呢？
由于学者们的认知兴趣、分析框架、参照系统和研究目的各不相同，因此，对于政治发展的理解是各不相同的，彼此之间的歧义颇大。派伊认为：“政治发展包括三种要素：第一，是人口发生变化，从臣属地位转变到对社会有贡献的公民。随之而来的是大众参与之扩张，对平等原则逐渐增加敏感性，及对普遍法律的接受。第二，是政治系统之能力增强，政令能贯彻深入地方层级，控制人民之间的争端，应付及满足人民之需求。第三，是政体组织结构的分化、功能愈趋专化，及各种制度和组织之间的整合。”（注：陈鸿瑜：《政治发展理论》，第25页，桂冠图书股份有限公司，1987年。）他还认为，“一个发展的政治体系，其政治制度化与政治参与的程度必高，且能达致平衡状态；反之，未发展的政治体系，其政治制度化与政治参与的程度必低，结果必会导致政治衰退。”（注：陈鸿瑜：《政治发展理论》，第25—26页，桂冠图书股份有限公司，1987年。）尼德勒（Martin C.Needler）认为，“假如政治发展有二个面向，一是维持宪政完整，一是参与之程度，而一个国家的政治发展程度，在原则上可由宪政和参与共同所得的单一分数来代表。那末， 政治发展的分数， 将是宪政分数和参与分数之间的中项（middle term）。”（注：陈鸿瑜：《政治发展理论》，第28—29页，桂冠图书股份有限公司，1987年。）阿尔蒙德从三个方面来看待政治发展：首先是政治文化的世俗化，这主要是指人们的政治态度、政治观念的变化，即某种政治文化成为普遍化的、大众化的政治文化。其次是政治结构的分化。在分化当中，政治“角色发生变化，变得更加专门或自主化，出现了新型的专门角色，出现了或创造了新的专门化的结构和次体系。”而所谓“角色分化和结构分化，不仅仅是指新一类角色的出现和旧一类角色的变化，而且包括角色之间或结构之间相互关系上可能发生的变化。”最后是政治决策能力和贯彻政策能力的提高，即政治体系扩大其政策作为的能力的提高。（注：［美］加布里埃尔·A ·阿尔蒙德、G·宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》， 曹沛霖等译，第22—25页，上海译文出版社，1987年。）
在《政治发展的诸方面》一书中，派伊把不同学者对政治发展的内涵的理解归纳为十个方面，即：“1.政治发展是经济发展的政治前提，是适应并促成经济发展的政治条件或政治形式的生成过程。2.政治发展是工业社会典型政治形态的生成过程。工业生活使政治形态出现许多相同之处，因而不管是否实行民主政治，所有工业社会都有一套相同的政治行为模式和施政标准，这套标准就是政治发展的状态。3.政治发展是政治现代化，而这种政治现代化又是以西方的现代政治形式为参照标准的。4.政治发展是民族国家的运转和建设过程，政治发展首先是一种国家政治制度中的民族主义政治形式。5.政治发展主要是国家行政与法律方面的发展，即现代行政组织、行政秩序与法制的发展。6.政治发展是政治动员与政治参与的过程。政治参与一般是自下而上的，而政治动员则是自上而下的，但二者只要达到了一定的程度，都能达到政治发展的目的。7.政治发展即是建设民主政治。8.政治发展是一种稳定而有序的政治变迁，是一个社会能够理性而有目的地控制政治过程，引导社会变革的方向。9.政治发展是政治系统的能力的提高过程，其中主要是指政治动员和权力行使能力的提高。10. 政治发展是多元社会变迁中的一个侧面。”（注：引自王元：《西方政治发展理论述评》，载夏征农主编：《西方学术思潮论丛》，（第一辑），第70—71页，学林出版社，1989年。）
在为格林斯坦（Fred I. Greensltein ）和波尔斯比（Nelson W. Polsby ）共同编辑的《政治学手册》（Handbook of PoliticalScience）撰写“政治发展”词条时，亨廷顿和多明格斯指出， 由于学者们对政治发展较为关切，因而也促使他们为“政治发展”下定义，于是“定义以惊人的速度涌现出来”，但在他们写作的词条中，他们对“政治发展”这一词汇“一般从四种不同的方法加以使用”。这就是：（1）地理的。“实际上这是关于发展中国家，即亚洲、 非洲和拉丁美洲较穷或者工业化较差的国家的政治的一种简化方法。从这一意义上讲，差不多对这些国家的政治某个方面的任何研究，都可冠之以对政治发展的研究，即便所使用的主题、概念和方法实际上可能与研究一个‘发达’国家的政治所使用的相似。这样，在坦桑尼亚，调查研究公民对他们政府的态度往往被称之为对政治发展的研究，而在英国使用的同样的调查表则就不是”。（2）派生的。在“这里， 政治发展被认为是指更为广阔的现代化进程中的政治方面和后果。”（3）目的论的。 在“这里，政治发展的定义是朝向一个或更多目标或代表政治体系的状态的运动。在某些情况下，政治发展据说还涉及向若干不同的目的的运动，而任何一个目的也许只有在实现其他目的的过程中作出某种妥协才有可能实现。这就使政治发展成了包含若干固有矛盾的概念。或者说，如果政治发展就意味着朝着一个特定方向的运动，那么这种运动（例如民主化）通常就已经有了一个完美的名字，这样，政治发展就变成了多余的标签。在各种各样目的中，被视作是与政治发展为一体的运动，有民主、稳定、合法性、参与、动员、制度化、平等、能力、变异、个性、渗透、分配、结合、合理化、官僚主义化、安全、福利、正义、自由，等等。在许多情况下，朝着这些目的的运动含蓄地或者明白地被看作是较为普遍的现代化进程的一部分。在另一些情况下，现代化与政治发展是严格区分的。后者被看作政治组织和程序的制度化，可以出现在现代社会或过渡社会，并且常常由于与现代化联系在一起的社会经济变化而遭到破坏，导致‘政治衰败’”。（4）功能的。在“这里， 政治发展被看作是朝着现代工业社会所特有的政治的一种运动。也许人们可以争辩说，这样一种社会需要某些类型的政治进程、价值、领导和制度，或者至少可以说，如果这种社会具有比其他类型更适合的某些类型的政治，那么它就能更有效地发挥其功能。……从这一意义上讲，政治发展不是现代化的政治结果，而是一个有效发挥功能的现代社会的政治必需。”（注：［美］格林斯坦、波尔斯比编：《政治学手册精选》（下卷），储复耘译，第151—153页，商务印书馆，1996年。）
由此可见，政治发展的内涵是相当丰富而难以准确加以定义的。但笔者认为，我国台湾学者陈鸿瑜在总结国外众多学者对政治发展的看法和理解的基础上，对政治发展所作的概念界定，相对而言却是比较充分、全面而准确的。他认为：“政治发展的概念可界定为一个政治系统在历史演进过程中，其结构渐趋于分化，组织渐趋于制度化，人民的动员参与支持渐趋于增强，社会愈趋于平等，政治系统的执行能力也随之加强，并能渡过转变期的危机，使政治系统之发展过程构成一种连续现象。”（注：陈鸿瑜：《政治发展理论》，第30页，桂冠图书股份有限公司，1987年。）而我理解，在这种政治发展当中，最为核心和关键的，或者说政治发展的主要内容又可以这样来概括，即亨廷顿所主张的政治制度化程度和政治参与的水平，再加上法治（法制）的完备与发达状况。也正因为如此，国外学者在对政治发展问题进行研究探讨时，主题也就比较明确而集中。
三、政治发展研究的主题
纵观整个政治发展研究，其所有的论著几乎都是围绕两个主题而展开的，这就是政治民主和政治稳定。无论学者们在政治发展研究中关注的具体内容如何，基本上都可以归入这两大主题之中，这其中既有对政治民主和政治稳定的内涵的探讨，也有对如何走向政治民主和稳定的途径的分析设定。如果有进一步考察的话，大致说来，60年代的政治发展研究比较重视政治民主，60年代后期到70年代中期的政治发展研究偏向于政治稳定，而70年代中期以后的政治发展研究似乎更多地强调了二者的协调发展。
正如亨廷顿和多明格斯所指出的：“政治发展的讨论常常集中于讨论朝什么发展，而不是发展什么。这两个‘什么’发展曾是广泛分析的题目，它们就是政治民主和政治稳定。”“政治发展的早期分析文章往往倾向于把政治发展进程界定为朝向政治民主的进展。而民主发展反过来又与经济发展的进程有关。”（注：［美］格林斯坦、波尔斯比编：《政治学手册精选》（下卷），储复耘译，第153 页， 商务印书馆，1996年。）因为许多学者相信“政治发展是经济增长的必要前提。”（注：［美］西里尔·E·布莱克、杨豫：《现代化与政治发展》， 载于《国外社会科学》，1989年第4期。）显然， 把政治发展看作是向着政治民主转变的一个过程，乃是发展研究中的现代化理论的逻辑与主张在政治发展中的反映。
于是，在60年代，在西方发达国家的援助下，亚、非、拉许多发展中国家相继进行了政治民主试验，这种试验有时被称为“民主式的民众主义”（Democratic Populism）战略。 “在第二次世界大战后的十余年中，许多第三世界国家都采取这个战略。在大多数新兴的非洲和亚洲国家中建立了议会民主制度。在拉丁美洲，人们也很尊重民主。美国和西欧过去的殖民主义国家开始采取各种方案，向第三世界国家提供赠款或贷款，以促进它们的发展和现代化，总而言之，在鼓励他们引进民主、议会制度和市场经济，也就是资本主义经济。”（注：［美］阿尔蒙德：《发展中的政治经济》，载［美］塞缪尔·亨廷顿等著：《现代化：理论与历史经验的再探讨》，第364页，上海译文出版社，1993年。 ）然而其结果却令人非常失望，政治民主不仅没有真正得到实行，而且试验的结果还极大地破坏了经济状况，造成了社会动荡。首先，“在60年代，非洲的民众主义政权一个接一个地垮台了，取而代之的是无视法制的、腐化的政治机器。在60年代末，许多文官政府在军事政变中被推翻，取代它们的是腐化的军人政权。”阿尔蒙德认为，“在黑非洲和世界其他地区进行的民主实验的失败，主要是由于它们没有完成首先建立民族国家和促进经济增长这一首要任务，它们在政府没有能力的情况下就想实现人民参政，还没有生产出产品就想分配。”他以加纳为例说明：“从1960年到1966年，加纳处于恩克鲁玛统治下。在这期间，按人口计算的国民生产总值实际上没有增长，分配越来越不平均，政府借了大量的外债，外汇储备几乎枯竭，出现了通货膨胀和腐化现象，所有这一切导致了恩克鲁玛政权的倒台，取而代之的是军人独裁。”（注：［美］阿尔蒙德：《发展中的政治经济》，载［美］塞缪尔·亨廷顿等著：《现代化：理论与历史经验的再探讨》，第364—365页，上海译文出版社，1993年。）其次，“在这段时期，拉丁美洲的民主实验也失败了。出现了尖锐的冲突：一方是乡村的地主阶级和城市的工业权贵，另一方是要求参政和较公平地分配利益的民众主义运动。每当这些民众主义运动威胁要夺取或者实际上已经夺取了政权的时候（如1961年的巴西，或1970年至1973年智利的阿连德统治时期），就会发生加剧的政治紧张和骚乱，就会出现通货膨胀和夺取土地的现象。这些现象导致了危机，在危机中军人推翻了政府，并中断了宪法的实施。”（注：［美］阿尔蒙德：《发展中的政治经济》，载［美］塞缪尔·亨廷顿等著：《现代化：理论与历史经验的再探讨》，第365页，上海译文出版社，1993年。 ）最后，这种政治民主实验的严重后果在亚洲一些国家也未能幸免。阿尔蒙德指出：“在1966年军事政变之前，苏加诺统治下的印度尼西亚走的是左倾道路。反对党没有遭到镇压，印度尼西亚共产党的力量和影响得到了壮大，出现了严重的通货膨胀，企业被收归国有，然后在1966年就发生了军事政变。印度在这一时期的经验表明了民众主义发展战略的后果。从1960年到1972年，印度按人口计算的增长速度只稍高于1％。 全国收入的份额从20％降到14％。印度解决不了这么多的问题。因此在英迪拉·甘地第一次任总理时，从1975年到1977年中止了宪法规定的自由，宣布了紧张状态。在这段镇压和权力集中期间，政府作出努力来增强政府效能，改善经济活动，并解决不平等问题。”（注：［美］阿尔蒙德：《发展中的政治经济》，载［美］塞缪尔·亨廷顿等著：《现代化：理论与历史经验的再探讨》，第365—366页，上海译文出版社，1993年。）
许多政治发展的研究者之所以特别强调政治民主在第三世界国家发展中的重要性，是因为他们都深信，政治民主与经济的发展之间存在着正相关关系（当然，其相关程度可能有所不同），即经济的发展必然要求政治民主的发展，而政治民主的进步又会促进经济的增长。阿尔蒙德就认为：“政治经济增长、发展、现代化、进步，不管如何称呼，都包含着由四个因素支配的积极和向前发展的运动，即包括四个变量：两个政治变量，两个经济变量。”这两个政治变量就是“政府能力（或权力）”与“人民参政情况（或民主化）”由于权力（Power ）及参政（Participation）的英文的首字母均为“P”，故这两个变量又叫做两个“P”。 两个经济变量则是“经济增长（或财富）”和“分配（或福利）”由于财富（Wealth）及福利（Welfare）的英文的首字母均为“W”，故这两个变量又叫做两个“W”。他认为， “一个政治和经济都较发达的国家，其政府能力、人民参政程度、国民生产总值及其分配的平均程度，都是比较高的。”（注：［美］阿尔蒙德：《发展中的政治经济》，载［美］塞缪尔·亨廷顿等著：《现代化：理论与历史经验的再探讨》，第361页、第362页、第363页，上海译文出版社，1993年。 ）而派伊也坚决主张“民主政治有助于经济发展。反对那种专制和集权体制有助于经济发展的论断。”（注：引自王元：《西方政治发展理论述评》，载夏征农主编：《西方学术思潮论丛》，（第一辑），第75页，学林出版社，1989年。）李普塞特的研究表明，“民主制度的存在与高水平的经济发展之间有着高度的相互关系”，而鲁塞特、达尔、卡特莱特、麦克龙和克纳德、纽鲍尔、迈尔和杰克曼等人后来的研究也证实了这一点，但同时又表明，政治民主与经济发展的关系很可能不是直线型而是曲线型的，即“在经济发展中至少存在一些界限，越过界限，拥有民主政权的社会的概率极大，同样，越过这一界限，这种概率也不会随着经济的进一步发展而大大增加”。甚至有人还精确地指出，“当社会通过人均收入达到1960年时的300至600美元这一过渡地区（或者说界限）时，民主也许就会出现。”（注：［美］格林斯坦、波尔斯比编：《政治学手册精选》（下卷），储复耘译，第153—154页， 商务印书馆，1996年。）然而，在亚、非、拉许多发展中国家的民主实验又的确失败了，这又如何解释呢？学者们认识到，关于政治民主和经济发展之间的这种高度相关关系在“事实上只是在1830年至1930年这一百年过程中，在西欧和北欧的一些国家确立的”。这种关系并不一定与发展中国家的现实相符合，因为发展中国家所面临的现实情况既与西方发达国家刚开始工业化时不同，更与发达国家的现状相差甚远，在发展中国家普遍缺乏有力且高效率的政治组织和机构，其政策贯彻能力很差。更何况，在事实上，经济发展与政治民主之间也存在着负相关关系。（注：［美］格林斯坦、波尔斯比编：《政治学手册精选》（下卷），储复耘译，第154页， 商务印书馆，1996年。）因此，乐观主义的民主优先论并不是特别有道理的。
于是，一些政治学家提出，对于广大第三世界发展中国家的发展来说，关键的前提性要素并不是政治民主，而是政治稳定，只有在稳定有序的社会安定状况下，无论是经济的还是政治的进步才有可能。因此，在60年代后期至70年代中期，学者们认为，政治稳定的重要性已经超过了政治民主的重要性而居优先地位。至少在这一阶段，政治发展研究最重要的代表人物亨廷顿“已脱离了上一阶段对民主之强调，而着重于秩序”。（注：陈鸿瑜：《政治发展理论》，第9页， 桂冠图书股份有限公司，1987年。）政治稳定主要涉及到一定的社会政治秩序的建立和维持。正如亨廷顿和多明格斯所言：“总的来说政治稳定这一概念占主导地位的是两个因素：秩序和持续性。第一个因素意味着政治体系相对来说不存在暴力、武力、高压政治和分裂。第二个因素认为稳定意味着政治体系的关键成分相对来说不发生变化、政治发展不发生中断、社会中不存在希望政治体系来个根本改变的重要社会力量和政治运动。”当然，政治稳定“不一定意味着政治体系的所有成分都不发生变化。它指的是相对的持续性和政治体系的一些比较基本和主要的成分，如基本的政治价值、文化和政治的基本的组织（或制宪）结构，不发生变化。”（注：［美］格林斯坦、波尔斯比编：《政治学手册精选》（下卷），储复耘译，第155页，商务印书馆，1996年。）在60 年代末以后的著作中，亨廷顿特别强调，第三世界国家的政治发展（甚至更广泛的社会发展）的关键环节和首要步骤，应当是建立起具有权威的政治结构，保证建立和维持必要的公共秩序。他在引用麦迪逊的告诫（“组织起一个由人统治人的政府，极大的困难是：首先你必须使政府能控制被统治者，然后还要迫使它控制其本身。”）后说：“在许多处于现代化之中的国家里，政府连第一项职能尚不能行使，何谈第二项。首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才谈得上限制权威。在那些处于现代化之中的国家里，恰恰缺少了权威，那里的政府不得不听任离心离德的知识分子、刚愎自用的军官和闹事的学生的摆布。”（注：［美］塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，第7页，生活·读书·新知三联书店，1989年。）
然而，从终极意义来看，无论是权威的建立还是秩序的维持，其本身并非真正的目的，而是手段，是实现更高级的价值目标的前提。而绝大部分学者认为，这个更高价值目标，便是政治民主。因此，民主的精神不死，从事政治发展研究的政治学家即使在强调秩序和政治稳定时，也没有放弃对民主的追求与向往。正如亨廷顿所指出的，在政治发展研究中，“从50年代末到60年代初，这一领域的学者主要专注于民主的先决条件和民主制的发展，这里的民主几乎完全是按西方的模式定义的。60年代后期，据许多观察家指出，研究发展问题的政治学家格外注意到政治秩序与政治稳定问题。这种状况持续了将近十年，到80年代初，向民主制过渡的问题才又引起重视。”（注：［美］塞缪尔·亨廷顿：《发展的目标》，载亨廷顿等：《现代化：理论与历史经验的再探讨》，第332—333页，上海译文出版社，1993年。）
由此可见，政治稳定和政治民主，的确构成了国外政治发展研究的两大主题。而政治稳定之可得与政治民主之进步，又是与克服政治不稳定、政治危机与政治动荡结合在一起，或者同步行进的。派伊在其名著《政治发展的诸方面》（1966年）一书中，以及“社会科学研究协会比较政治委员会”在其主持下并于1971年出版的政治发展研究丛书第7 卷，即《政治发展中的危机与后果》中，都提到处于政治发展过程当中的社会，可能会遇到五个方面的问题或者说五个“发展危机”，这就是民族（或国家）认同危机（National indentity crisis）、 合法性危机（Legitimacy crisis）、参与危机（Participation crisis）、 政令贯彻危机（Penetration crisis）和分配危机（Distribution crisis），派伊认为这五项危机可以用整合（成一体化）危机（ Integration crisis）来概括。（注：Cabriel A.Almond, "The Development ofPolitical Develoment", in Myron Weiner and Samuel P. Huntington (ed.), Understanding Political Development, Little, Broun And Company, 1987, at 442—443；又可参见陈鸿瑜：《政治发展理论》，第148—149页；王元：《西方政治发展理论述评》，载夏征农主编：《西方学术思潮论丛》（第1辑），第79—80页。 ）只有在克服了这些危机之后，才有可能实现政治稳定和政治发展。笔者以为这几项危机实际上所涉及的也不过是权威的确立、秩序的维护与民主的进步这些问题，它们本身当然也属于政治稳定与政治民主的范畴。
四、政治发展研究的启示
国外的政治发展研究在其主题方面虽然相对集中，但其实际包含的内容却是相当丰富的，其若干见解和观点对于今天我们加强有中国特色的社会主义民主政治建设，具有非常重要的启示意义。具体而言：
启示之一，在进行民主政治建设时，必须首先建立、保持和维护比较稳定的社会政治秩序状态，加强对政治民主化进程的规划与指导，清除政治动荡和动乱，只有在这样一个相对安定而和平的环境之下，才有可能逐渐推进政治民主化的发展。事实上，政治民主与政治稳定是你中有我，我中有你，彼此联系而不可分离的，政治稳定是实现政治民主的必要前提，获得政治稳定的过程也同时就是政治民主化过程的一个方面。而且，政治稳定不是政治停滞，而是一个动态的平衡状态，随着政治民主化的推进，它也可以随之达到更高一级层次的稳定状态。因此，真正良性的政治发展是同时包含了政治稳定和政治民主的，二者具有同等的重要性，在价值追求上，自由、民主与秩序处于同一位阶，在这里并不存在优劣高下之别。
启示之二，政治发展必须从本国的实际情况出发，决不能照搬西方的民主政治模式，而且必须同时加强中央政府的权力的统一和权威性。正如前面我们已经大量引证的，阿尔蒙德早已全面概括了亚、非、拉许多发展中国家照搬西方式民主政治模式的普遍性失败。亨廷顿也坚持各国自行选择政治发展道路和模式，在谈到政治现代化（可以作为政治发展的同义语）时，他就明确指出：“政治现代化的含义还包括，民族国家享有的对外主权不受他国的干扰，中央政府享有的对内主权不被地方或区域性权力所左右。它意味着国家的完整，并将国家的权力集中或积聚在举国公认的全国性立法机关手里。”（注：［美］塞缪尔·P ·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，第32页，生活·读书·新知三联书店，1989 年。 ）英国著名现代化理论家维基·兰道尔（Vicky Randall）和罗宾·西奥巴尔德（Robin Theobald）认为， “亨廷顿坚持从第三世界各国存在的实情出发来看问题，比起早期的诸种现代化理论来，这是沿着现实主义道路向前迈开了一大步”。（注：转引自［美］塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》， 王冠华等译，生活·读书·新知三联书店，1989年，沈宗美“中译本序”第6 页。）
启示之三，政治发展是与法治紧紧地联系在一起的。在前面我们引证的派伊对西方学者关于政治发展内涵的理解的十个方面中，就包含了法治的成分。亨廷顿在论及政治现代化的权威合理化时也强调，现代政治权威的有效建立“这一变化意味着，政府是人的产物而不是自然或上帝的产物，秩序井然的社会必须有一个明确的来源于人的最高权威，对现存法律的服从优先于履行其它任何责任。 ”（注：［美］塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，第32页，生活·读书·新知三联书店，1989年。）罗纳德·J·奥克森指出， “政治发展，它与民主国家——有主权的政府的兴起有关，每个国家有适当的管理机构（官吏体系）、政治机构（竞争性政党和代表性议会）和法律机构（统一的法院制度）。”他并且认为，政治体制的建立是伴随着法规选择的，为此进行了详细论证。（注：罗纳德·丁·奥克森：《互惠：一种颠倒的政治发展观点》，载V·奥斯特罗姆、D·菲尼、H ·皮希特编：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，第108及115—117 页，商务印书馆，1992年。）法律成为政治发展的内在要素和需求。法律对于政治发展的这种积极意义，也为与政治发展研究的兴起和发展处于同一时期的法律与发展研究运动的学者（特别是其中的现代化理论者）所强调，他们认为“现代法律是政治发展的一个基本因素”，因为政治发展“并不仅仅意味着一个强大的中央国家的出现，而且还意味着自由民主政府的建立”，而法律便是“对独裁的国家行为的主要限制”，同时，法律自身还具有自由民主社会所珍视的价值如公平，并保卫着这些价值，“现代法律的发展也必然意味着在社会规范的形成和特殊的个人权利的保障方面更广泛地参与这些自由目标的实现。”（注：David M. Trubek, "Toward a Social Theory of Law: An Essay on the study of Law and Development", in The Yale Law Journal, Volume 82, Number 1, November 1972,at 8.）
启示之四，政治发展不仅仅是指物质的制度、组织和机构的建立和维持，更为重要的还在于政治文化观念，即政治态度与政治情感，以及政治价值的转变。政治发展研究学者对于政治文化特殊关注，发表了许多有关这方面内容的著作，如阿列克斯·英克尔斯（Alex Inkeles）和戴维·H ·史密斯的《从传统人到现代人——六个发展中国家中的个人变化》，阿尔蒙德和维巴的《公民文化——五国的政治态度和民主》等。政治文化既可能限制和制约政治发展，又可以促进和有助于政治发展。而且，政治文化对政治发展的这种影响还相当深刻、相当巨大而持久。因此，在建立民主政治制度时，必须同时注意对广大公民相应的民主政治文化观念的培育，以宪政为核心的民主政治制度才能真正在一个社会扎下根。
我们认为，无论是政治稳定也好，还是政治民主也好，或者不管是强调政治秩序，还是对政治自由和政治民主的倍加关注，政治发展的主要内容实际上都可以用培育和建立宪政民主来概括。也可以说政治发展实际上主要包含了三个方面的内容，一是公民的政治民主权利和自由，二是有效的政治民主制度的确立，三是实行法治。这三个方面是统一的，其任何一方面的完善，都有助于其他方面的完善，从而推动政治发展；而其任何一方面的弱化，都不利于其他方面的进步，从而会损害政治发展。
forest_007 2003-4-18 22:16
[无标题]
多谢斑竹发的这些好文章！！
